宋朝以工代賑述論

　　以工代賑簡(jiǎn)稱工賑，是一種通過讓災(zāi)民參加工程建設(shè)獲得救濟(jì)的有償賑災(zāi)辦法。通常的做法是官府或地主組織工役，招募災(zāi)民興修工程，既幫助災(zāi)民度荒，又發(fā)展了生產(chǎn)，一舉兩得。宋代的工賑較為興盛，并形成為制度化的賑災(zāi)措施，在賑災(zāi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國防中發(fā)揮了重要作用。

　　工賑之消長(zhǎng)

　　宋朝是一個(gè)災(zāi)害頻仍的朝代，統(tǒng)治者為維護(hù)自己的統(tǒng)治，對(duì)賑災(zāi)工作十分重視。《宋史·食貨志》在“振恤”總論中詳細(xì)羅列了宋朝的各項(xiàng)賑災(zāi)措施，其中講道：“(流民)可歸業(yè)者，計(jì)日并給遣歸;無可歸者，或賦以閑田，或聽隸軍籍，或募少壯興修工役。”說明工賑已不是偶然為之的權(quán)宜之計(jì)，而是制度化的賑災(zāi)措施。工賑在宋朝有一個(gè)發(fā)展過程，北宋前期，工賑是一些官員的個(gè)人行為。熙豐變法時(shí)期，工賑達(dá)到了高潮，成為制度化的政府行為。熙豐變法后直到南宋時(shí)期，政府組織的工賑活動(dòng)減少，出現(xiàn)了由民間組織的工賑。

　　以工代賑舉措始見于北宋仁宗朝。如皇祐二年(1050)，范仲淹在杭州時(shí)，兩浙地區(qū)發(fā)生饑荒，他召集各佛寺的首領(lǐng)，對(duì)他們說：“饑歲工價(jià)至賤，可以大興土木之役。”于是諸寺“工作鼎興”。范仲淹又命令官府翻新倉庫吏舍，“日役千夫”。通過以工代賑，幫助災(zāi)民度過了災(zāi)荒，這一年兩浙地區(qū)惟有杭州沒有出現(xiàn)流民。歐陽修在知穎州時(shí)也有以工代賑之舉，史載：“歲大饑，公免黃河夫役，得全者萬余家。又給民工食，大修諸陂，以溉民田，盡賴其利。”

　　農(nóng)田水利法實(shí)施后，以興修水利為內(nèi)容的工賑大大增加。熙寧五年(1072)二月，宋廷“賜兩浙轉(zhuǎn)運(yùn)司常平谷十萬石，賑濟(jì)浙西水災(zāi)州軍，仍募貧民興修水利”，從熙寧五年到熙寧八年，是一個(gè)工賑的高潮，史籍上的記載不勝枚舉，茲不贅引。

　　熙豐變法后直到南宋時(shí)期，工賑活動(dòng)大為減少。但工賑作為賑災(zāi)的一項(xiàng)重要措施，并未被廢除，工賑個(gè)案并不乏見。如隆興二年(1164)，江東路沿江州軍發(fā)生水災(zāi)，都督府參贊軍事兼知建康張孝祥上書丞相湯思退，建議興修水利，以工代賑：“修圩借民力，民借官給之食以活。”朝廷采納了他的建議。汪綱在知蘭溪縣時(shí)，發(fā)生大旱，他“躬?jiǎng)窀幻窨Ｖ裂撸笈d水利，餓者得食其力，全活甚眾”。

　　工賑之主體與客體

　　工賑的主體，即工役的組織者，分官府和民間兩種。官府組織的工賑又有兩種情況，一是地方官的個(gè)人行為，一是朝廷的統(tǒng)一部署。熙豐變法之前，工賑大都是知州、知縣等親民官的個(gè)人行為。熙豐變法期間，工賑制度化，中央主管工賑事物的機(jī)構(gòu)是司農(nóng)寺，朝廷經(jīng)常下達(dá)工賑的詔令。如熙寧五年九月，“詔司農(nóng)寺出常平粟十萬石，賜南京宿、亳、泗州募饑人浚溝河”。熙寧七年五月詔：“已得雨，令司農(nóng)寺指揮諸路相度，如饑民及流移戶不致闕食，未須官中賑濟(jì)，即日權(quán)停所興工役。”工賑所興工役多為水利工程，因此由主管農(nóng)田水利法的司農(nóng)寺主管工賑事物是很自然的。

　　在地方上，由以轉(zhuǎn)運(yùn)司為主的監(jiān)司官負(fù)責(zé)一路的工賑事宜。如熙寧六年十二月，“詔淮南東路轉(zhuǎn)運(yùn)司募闕食貧民，興修揚(yáng)州江都、高郵、天長(zhǎng)界河及古鹽河”。熙寧七年三月，“詔災(zāi)傷路委監(jiān)司各分地檢計(jì)，合興農(nóng)田水利及堤岸、溝河、道路栽種林木土功之類可以募夫者，并具利害以聞”。路級(jí)官員要進(jìn)行工賑，必須向中央請(qǐng)示，如熙寧六年十月，“相度兩浙路水利事沈括言，常、潤二州歲旱民饑，欲令本路計(jì)合修水利錢糧，募闕食人興工。從之”。

　　民間工賑是宋朝賑災(zāi)事業(yè)中的一個(gè)亮點(diǎn)。宋朝荒政中有“勸分”一法，即勸富民出粟賑濟(jì)災(zāi)民，朝廷給以官職作為獎(jiǎng)賞。富民以自己的財(cái)力為朝廷效勞以換取官職，并不限于賑濟(jì)一事，他們還為官府興建工程。如康定元年(1040)四月，陜西安撫使韓琦等言：“慶、鄜、涇三州調(diào)民修城，有妨農(nóng)種，復(fù)少兵士以代夫役，請(qǐng)聽富民自雇人夫修筑，三萬工與太廟齋郎，五萬工與試監(jiān)簿或同學(xué)究出身，七萬工與簿、尉，八萬工與借職，十萬工與奉職。”朝廷采納了其建議。將民間賑災(zāi)與興建水利工程結(jié)合起來，便是民間工賑。南宋政府財(cái)政拮據(jù)，對(duì)社會(huì)的控制力下降，民間賑災(zāi)(主要包括賑貸和賑糶)的作用日漸增大。興修水利工程又與富民自身利益密切相關(guān)，因此他們是很愿意組織工賑的。

　　工賑的客體是災(zāi)民，似乎無可討論，但這里要搞清楚的是接受工賑的究竟是哪些類型的災(zāi)民。揆諸史籍，工賑所招募的災(zāi)民稱“貧民”“饑民”“闕食人”等，但最多的還是“流民”，可見饑民中的流民是工賑的主要對(duì)象。由于工賑是災(zāi)民通過勞動(dòng)獲得報(bào)酬，所以只有流民中的少壯者是招募對(duì)象，老、幼、疾病者缺乏勞動(dòng)力，往往接受無償賑濟(jì)。如熙寧七年三月，中書言：“民既失業(yè)流移，道過京師，茍給以糧食，遠(yuǎn)近相傳，來者不已，則難以周給，而近畿又未有興工用眾之役以募之。臣等以為莫若詔流民所往州郡，募其少壯者充役，疾病老幼者則計(jì)口給食。”于是“詔京西路監(jiān)司官分定州軍速檢計(jì)，隨處當(dāng)興大小工役，募流民給錢糧興修”。同年四月，中書言：“開封府界災(zāi)傷州縣，其流民所至，檢計(jì)合興工役，給與錢糧興修，如老小疾病，即依乞丐人例。”元豐元年(1078)八月詔：“青、齊、淄三州被水流民，所至州縣，募少壯興役;其老幼疾病無依者，自十一月朔，依乞人例給口食，候歸本土，及能自營，或漸至春暖停給。”

　　邊防地區(qū)的工賑對(duì)象還包括少數(shù)民族。如熙寧五年十二月，詔鄜延路經(jīng)略司：“應(yīng)緣邊災(zāi)傷城寨，速體量賑濟(jì)，仍相度乘人力未至饑乏，募闕食漢、蕃人修近便城寨及諸工役。”熙寧七年八月，知延州趙契言：“奉詔以緣邊旱災(zāi)，漢、蕃闕食，民將逃去，委臣勞徠，亟議安集之計(jì)。近緣邊得雨，而民間闕種，漢、蕃弓箭手愿借官種者，各給小麥一石。及檢視諸寨城壕不及丈尺者，和雇饑民興修。”

　　工役種類及經(jīng)費(fèi)來源

　　宋朝工賑所興之役主要有兩類。一是興修水利工程。東南地區(qū)河流、湖泊眾多，經(jīng)常發(fā)生旱澇災(zāi)害，因此興修水利的重點(diǎn)在淮南、兩浙地區(qū)。如熙寧六年九月，“淮南東路轉(zhuǎn)運(yùn)司言：‘真、揚(yáng)州民逐熟于泗州，見賑救。’及兩浙提點(diǎn)刑獄司言：‘潤州旱甚，乞發(fā)省倉，或量給度僧牒及紫衣師號(hào)敕，募人入粟，以備賑濟(jì)。詔各撥常平司糧三萬石，募饑民興修農(nóng)田水利”。同年十二月，“賜淮南西路轉(zhuǎn)運(yùn)司常平米三萬石，募饑民興修水利”。熙寧七年正月，“賜江寧府常平米五萬石修水利”。

　　另一類是修筑城寨，此類工役大都在河北、陜西等沿邊地區(qū)。如熙寧七年五月，“詔募河北饑民修瀛州城”。同年八月，“詔募真定府，邢、洺、磁、相、趙州闕食流民修城壕”。熙寧八年正月，“鄜延路經(jīng)略司趙契言，涉春以來，下戶尚多闕食，今堡寨城塹未興工者凡四十余萬工，愿于常平省倉支錢、米二萬貫石，募貧民以充役。從之”。內(nèi)地也有修城以賑濟(jì)者，如熙寧八年夏，吳越大旱，知越州趙抃\“僦民修城四千一百丈，為工三萬五千”。宣和元年(1119)正月二十七日，“永興軍路安撫使董正封言：‘鄠縣災(zāi)傷，放稅不及分，秋雨損田苗，人戶闕食?？睍?huì)見今修葺永興軍城壁，欲望支降度牒四百道，乘此和雇人夫，不惟城壁計(jì)日可了，兼可以存養(yǎng)闕食人民。’詔特支二百道”。

　　關(guān)于官府工賑的經(jīng)費(fèi)，從上文所引史料可以看出，常平錢谷是其首要來源。青苗法實(shí)施前，常平倉糧斛賤糴貴糶，主要用于平抑糧價(jià)、賑濟(jì)災(zāi)民。青苗法實(shí)施后，常平錢糧主要用于放貸收息，經(jīng)常會(huì)影響賑濟(jì)。如果常平倉不敷賑濟(jì)，則發(fā)轉(zhuǎn)運(yùn)司省倉、上供糧。如熙寧七年二月，“河陽言連年災(zāi)傷，常平倉賑濟(jì)斛斗不足，乞兼發(fā)省倉”。同年四月，“又賜淮南東路轉(zhuǎn)運(yùn)司上供糧五萬石，于災(zāi)傷州縣募夫修工役”。十二月，“淮南東路轉(zhuǎn)運(yùn)司乞增賜上供糧十萬石，募饑人修水利，詔司農(nóng)寺與上供糧五萬石”偶也有發(fā)廣惠倉者，如元祐三年(1088)二月，“詔發(fā)廣惠倉錢三萬緡及缺額役兵錢、糧、衣，賜募貧民應(yīng)役以恤之”。工賑中應(yīng)役災(zāi)民的日均工價(jià)，史無明文，但有一間接材料可供參考。元豐七年(1084)二月詔：“鄜延、環(huán)慶路如有合興工城寨，許和雇人，日支錢百、米二升，禁軍愿就雇者聽。”工賑工價(jià)可能會(huì)低些，但相去不至甚遠(yuǎn)。

　　工賑興盛的原因及作用

　　宋朝工賑大興，絕不是偶然的，原因是多方面的。

　　第一，宋朝自然災(zāi)害嚴(yán)重，關(guān)于宋朝的自然災(zāi)害，鄧云特在《中國救荒史》中總結(jié)說：“兩宋災(zāi)害頻度之密，蓋與唐代相若，而其強(qiáng)度與廣度則更過之。”

　　第二，宋朝廷對(duì)救荒工作十分重視，“宋之為治，一本于仁厚，凡振貧恤患之意，視前代尤為至切”。因此，摸索出的賑濟(jì)措施可謂應(yīng)有盡有，“宋朝政府性的社會(huì)救濟(jì)在中國古代歷史上的地位是空前的，同時(shí)，也可以說是絕后的”。以工代賑正是在這種有利的環(huán)境中產(chǎn)生的。

　　第三，在宋朝的賑濟(jì)措施中，無償?shù)馁c濟(jì)因朝廷難以承受而地位日漸削弱，有償賑濟(jì)如賑貸、賑糶則越來越占主導(dǎo)地位。以工代賑作為有償賑濟(jì)，災(zāi)民在受到救濟(jì)的同時(shí)又能促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)的發(fā)展或鞏固邊防，自然受到統(tǒng)治者的青睞。

　　第四，宋朝勞動(dòng)人民承受的無償勞役比前朝大大減少，主要有定期的“春夫”和不定期的“急夫”以及賦稅交納中的“支移”。此外，宋朝廷所需勞役一般由廂軍承擔(dān)，或招募人夫承擔(dān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)最重的職役也經(jīng)歷了由無償差派到有償雇募的變革。工賑正是在這種招募制盛行的大氣候下發(fā)展起來的。

　　第五，熙豐變法時(shí)期農(nóng)田水利法的頒布，對(duì)工賑起了推波助瀾的作用，以致工賑在此時(shí)期制度化，達(dá)到了頂峰。

　　工賑的積極作用是顯而易見的，它一方面使饑民特別是流民得到食物以度過饑荒，另一方面又興修了水利，修建了城寨，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及國防的鞏固都產(chǎn)生了積極作用。但對(duì)工賑的積極作用不能過分夸大，它的制約性因素也是顯而易見的。第一，要把好事辦好，需要高素質(zhì)的主管官員，歐陽修、范仲淹、沈括、趙抃\、汪綱等在工賑中有作為的官員，都是既有德行又有才能的人。第二，工賑必須有充足的經(jīng)費(fèi)，南宋官府主持的工賑之所以較少，就是因?yàn)樨?cái)政困難。第三，要進(jìn)行工賑，必須有適宜的工役。正因?yàn)橛羞@些局限性，所以宋朝的工賑盡管興盛，但在各種賑濟(jì)措施中并不占主導(dǎo)地位。

　　(據(jù)《中州學(xué)刊》)