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2015-05-19 來(lái)源 :公益時(shí)報(bào)??作者 : 王勇
作為中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)的副理事長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)，黃浩明的5月格外繁忙。僅5月第二周一周，黃浩明便組織了兩場(chǎng)專(zhuān)題討論會(huì)，參加了一次人大法工委組織的交流會(huì)。
黃浩明之所以如此繁忙，是因?yàn)橐徊糠傻恼髑笠庖?jiàn)。
2015年4月，第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第十四次會(huì)議審議了《中華人民共和國(guó)境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《審議稿》)。中國(guó)人大網(wǎng)公布了《審議稿》，向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。意見(jiàn)征求時(shí)間為5月5日至6月4日。
征求意見(jiàn)的信息發(fā)布后迅速引起社會(huì)組織的廣泛關(guān)注。作為行業(yè)平臺(tái)，中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)成為境外非政府組織重要的意見(jiàn)征集渠道。
“這個(gè)法的影響力是非常大的，他不光是影響NGO組織，不光是影響社會(huì)生活，它將全面影響我們國(guó)家和對(duì)外關(guān)系。”社科院社會(huì)政策研究中心副主任楊團(tuán)強(qiáng)調(diào)。
開(kāi)門(mén)立法引發(fā)業(yè)界熱議
2015年，關(guān)于境外非政府組織管理法審議的最早信息來(lái)自于十二屆全國(guó)人大三次會(huì)議副秘書(shū)長(zhǎng)、發(fā)言人傅瑩。
在3月4日的新聞發(fā)布會(huì)上，傅瑩表示，去年底人大常委會(huì)對(duì)境外非政府組織管理法進(jìn)行了初步審議。傅瑩說(shuō)，境外非政府組織在中國(guó)的活動(dòng)非常活躍，看網(wǎng)上數(shù)據(jù)差不多有6000多家。這些年，境外非政府組織給中國(guó)帶來(lái)了技術(shù)、資金、好的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)中國(guó)的發(fā)展是有益的，是做出貢獻(xiàn)的，但是在管理方面，中國(guó)還是有些欠缺。目前，對(duì)境外非政府組織的管理依據(jù)是《外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定》及《基金會(huì)管理?xiàng)l例》，立法上尚有空白。
傅瑩對(duì)此表示，要通過(guò)立法，使境外非政府組織在中國(guó)的活動(dòng)能夠有法可依。“一方面要保障他們的合法權(quán)益，讓他們能夠更好地發(fā)揮作用，另一方面也要有效管理，要能夠維護(hù)國(guó)家的安全和社會(huì)的穩(wěn)定”。
兩個(gè)月后，《審議稿》開(kāi)始向社會(huì)征求意見(jiàn)。
在中國(guó)人大網(wǎng)的專(zhuān)題頁(yè)面，社會(huì)公眾可以直接提交意見(jiàn)和建議。截至5月18日，已提意見(jiàn)達(dá)到397條。雖然與同期征求意見(jiàn)的《中華人民共和國(guó)種子法(修訂草案)》的1367條意見(jiàn)、《中華人民共和國(guó)安全法(草案)(二次審議稿)》的525條意見(jiàn)相比略少，但并不影響各界對(duì)《審議稿》的熱烈討論。
“我們前幾星期已經(jīng)在討論這個(gè)事情。”據(jù)樂(lè)施會(huì)中國(guó)項(xiàng)目總監(jiān)廖洪濤介紹，香港的非政府組織對(duì)該法十分關(guān)注。“香港有非常多的社工組織，大家知道，這幾年民政部購(gòu)買(mǎi)社會(huì)服務(wù)，參與不少，交流也非常多，受影響很多。香港還有很多家族基金會(huì)也受很大影響。香港很多NGO很關(guān)注這個(gè)事情。”廖洪濤強(qiáng)調(diào)。
5月12日，中國(guó)國(guó)際民間組織合作促進(jìn)會(huì)組織的“境外非政府組織管理法”研討會(huì)同樣收到了眾多境外非政府組織的關(guān)注。幾十家機(jī)構(gòu)的代表坐滿了民促會(huì)的會(huì)議室，不得已只能分為4個(gè)組分組討論。“還有很多人被我拒絕了，只能讓他們15號(hào)再來(lái)。十分抱歉，因?yàn)槲覀兊目臻g太小。”黃浩明表示。
與此同時(shí)，中國(guó)慈善聯(lián)合會(huì)、NGOCN、中國(guó)發(fā)展簡(jiǎn)報(bào)也聯(lián)合發(fā)起了問(wèn)卷調(diào)查。
“我們這樣一個(gè)行動(dòng)其實(shí)是反映了公民開(kāi)門(mén)立法的趨勢(shì)。我們都應(yīng)該盡一份公民的責(zé)任，把我們對(duì)這個(gè)法的修改意見(jiàn)、想法在6月4號(hào)以前按照全國(guó)人大的要求、法工委的要求送上。”楊團(tuán)強(qiáng)調(diào)。
什么是開(kāi)展活動(dòng)?
在民促會(huì)組織的研討會(huì)上，對(duì)于《審議稿》的意見(jiàn)集中在名詞如何清晰界定和是否具有可操作性上。
第一，《審議稿》中的部分用語(yǔ)需要得到清晰界定。
首當(dāng)其沖的就是“境外非政府組織”?！秾徸h稿》第一條規(guī)定是“為了規(guī)范、引導(dǎo)境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)的活動(dòng)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交往與合作，制定本法。”很多機(jī)構(gòu)代表表示，“境外非政府組織”一詞太過(guò)寬泛，什么組織都包括其中，在某些國(guó)家法律中沒(méi)有“非政府組織”這個(gè)詞，因此要如何來(lái)定義是個(gè)問(wèn)題。
“活動(dòng)”一詞也受到了極大的關(guān)注?！秾徸h稿》第二條規(guī)定：“境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)適用本法。”可以說(shuō)，對(duì)“活動(dòng)”的規(guī)范是境外非政府組織管理法的主要訴求，涉及到對(duì)登記注冊(cè)的代表機(jī)構(gòu)的活動(dòng)和未登記注冊(cè)的機(jī)構(gòu)的臨時(shí)活動(dòng)的行為規(guī)范、監(jiān)督管理、法律責(zé)任等。
那么活動(dòng)究竟指什么呢?“活動(dòng)”一詞太模糊，什么行為屬于本法范圍內(nèi)的活動(dòng)。開(kāi)個(gè)會(huì)，算不算活動(dòng)?
比如哈佛在中國(guó)招收學(xué)生發(fā)錄取通知書(shū)是不是活動(dòng)呢?“哈佛沒(méi)有在中國(guó)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，這是違法的。”清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授賈西津強(qiáng)調(diào)。《審議稿》第十八條規(guī)定：“境外非政府組織未在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立代表機(jī)構(gòu)，在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展臨時(shí)活動(dòng)的，應(yīng)當(dāng)事先取得臨時(shí)活動(dòng)許可。”
理論上沒(méi)有注冊(cè)之前的準(zhǔn)備工作，也需要委托個(gè)人、機(jī)構(gòu)處理，是不是也成了違法行為?
賈西津表示：“(該法)將涉及到境內(nèi)中國(guó)的所有個(gè)人和組織與境外這些非營(yíng)利相關(guān)組織開(kāi)展的所有涉及資金、合作、委托的事項(xiàng)。”
部分機(jī)構(gòu)代表建議：可以采用提供“負(fù)面清單”的方法，除清單以外的領(lǐng)域都屬于可以開(kāi)展活動(dòng)的范圍。
此外，“不得違反公序良俗”、“政治活動(dòng)”等名詞如何界定也另相關(guān)機(jī)構(gòu)感到困惑。
可操作性強(qiáng)嗎?
第二，《審議稿》中的部分規(guī)定在實(shí)際中是否能夠落地操作?
首先，境外非政府組織在中國(guó)境內(nèi)開(kāi)展活動(dòng)，要么登記代表機(jī)構(gòu)，要么事先取得臨時(shí)活動(dòng)許可。不少機(jī)構(gòu)代表提到“對(duì)于突發(fā)事件要怎么處理?”例如地震發(fā)生，需要迅速開(kāi)展捐贈(zèng)、救援等活動(dòng)，申請(qǐng)臨時(shí)活動(dòng)許可需要60天，兩者是相互沖突的。
其次，登記注冊(cè)代表機(jī)構(gòu)，需要業(yè)務(wù)主管單位，如何找到業(yè)務(wù)主管單位成為關(guān)注的焦點(diǎn)?！秾徸h稿》第四十條規(guī)定：“登記管理機(jī)關(guān)……發(fā)布業(yè)務(wù)主管單位名錄，為境外非政府組織開(kāi)展活動(dòng)提供指引。”部分機(jī)構(gòu)代表指出，不少組織的業(yè)務(wù)范圍涉及多個(gè)領(lǐng)域，建議設(shè)立兜底主管單位，在無(wú)法尋找到具體對(duì)應(yīng)的主管單位時(shí)，可以轉(zhuǎn)向這個(gè)單位，并建議這個(gè)單位可以是民政部門(mén)。
此外，境外非政府組織申請(qǐng)?jiān)O(shè)立代表機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位同意。同意是以什么標(biāo)準(zhǔn)?多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)予以答復(fù)。建議寫(xiě)明標(biāo)準(zhǔn)，依法處理，符合標(biāo)準(zhǔn)，予以批準(zhǔn);不予同意時(shí)，應(yīng)提供理由;提供申訴程序/救濟(jì)途徑。
再次，《審議稿》第十三條規(guī)定“境外非政府組織代表機(jī)構(gòu)不具有法人資格”。不具備法人資格，那么代表處在簽訂購(gòu)買(mǎi)或建立勞務(wù)、勞動(dòng)關(guān)系時(shí)，如何承擔(dān)有關(guān)法律義務(wù)?如果出現(xiàn)法律糾紛誰(shuí)來(lái)承擔(dān)?
國(guó)際國(guó)內(nèi)需要更多交流
除了名詞界定和可操作性之外，與國(guó)際接軌也被很多機(jī)構(gòu)提及。
“我個(gè)人的感受，對(duì)我們中國(guó)的開(kāi)放，對(duì)中國(guó)的走出去，對(duì)我們中國(guó)在世界上能不能走向真正的世界大國(guó)，這是一個(gè)很關(guān)鍵的內(nèi)容。”黃浩明表示。
《審議稿》第二十五條規(guī)定：“除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，境外非政府組織及其代表機(jī)構(gòu)不得在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行募捐或者接受中國(guó)境內(nèi)捐贈(zèng)。”
部分機(jī)構(gòu)代表就提出，為什么不能在中國(guó)境內(nèi)進(jìn)行募捐和接受中國(guó)境內(nèi)捐贈(zèng)?這違反公平原則。
賈西津表示：“如果是嚴(yán)格按照這個(gè)法的規(guī)定的話，那么基本上不是一個(gè)國(guó)家安全的問(wèn)題了，可能涉及到不僅僅是公益，不僅僅是社會(huì)領(lǐng)域，它會(huì)影響到中國(guó)整個(gè)社會(huì)開(kāi)放性以及經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展，所以它真的是一個(gè)國(guó)家和國(guó)際關(guān)系中間的影響。”
“中國(guó)走向世界，如果缺少民間NGO，特別是境外NGO的一些參與貢獻(xiàn)的話，我覺(jué)得這個(gè)道路很艱難。所以我們應(yīng)該更加主動(dòng)地說(shuō)，境外NGO不僅僅在國(guó)內(nèi)可以有貢獻(xiàn)，也可以幫助中國(guó)的企業(yè)，包括政府外交解決不了的事情，國(guó)際NGO在很多方面可以一起成為建設(shè)性的合作伙伴。”廖洪濤強(qiáng)調(diào)。
賈西津還提出：“我們是在用一個(gè)非常小的視野在看國(guó)際上的非營(yíng)利組織。我們有必要幫助中國(guó)的政府部門(mén)，特別是相關(guān)立法部門(mén)認(rèn)知到非營(yíng)利非政府的社會(huì)組織不是幾百個(gè)、幾千個(gè)、幾萬(wàn)個(gè)，是千萬(wàn)、上億。”
與相關(guān)部門(mén)增進(jìn)交流成為共同的訴求。
廖洪濤表示：“在這個(gè)法的新的形勢(shì)下，多組織一些對(duì)話或者交流，一些NGO和公安部門(mén)會(huì)多些交流，公安部門(mén)也可以多了解一些這方面的知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)。多點(diǎn)直接對(duì)話交流而不是間接的，這更好。”
他還建議：“業(yè)務(wù)主管單位可能多些交流，有一些部委可能走得比較前，民政部或者林業(yè)部門(mén)可能和國(guó)際NGO合作非常多，他們的經(jīng)驗(yàn)和案例可否給其他一些業(yè)務(wù)主管單位作為借鑒和參考呢?我們可以多爭(zhēng)取和業(yè)務(wù)主管單位進(jìn)行交流，讓他們知道，成為業(yè)務(wù)主管單位不一定是包袱或政治危機(jī)，可能還是他們?cè)谥袊?guó)的社會(huì)發(fā)展和走向世界的一個(gè)合作伙伴。”
“我們也希望跟公安、主管單位、民政還有其他部門(mén)保持密切、良好溝通交流，也是對(duì)推動(dòng)中國(guó)依法治國(guó)做出努力，我想這是我們真正的夢(mèng)想。”黃浩明強(qiáng)調(diào)。
■ 本報(bào)記者 王勇
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