■ 本報記者 王會賢

    “政府購買社會組織服務項目的資金來源主要有三種：專項資金、預算外資金和預算內(nèi)資金。從目前的實際情況看，專項資金、預算外資金使用比例相當高。當前，政府購買社會組織服務的財政資金沒有全部納入公共財政體制，資金來源不固定。而納入公共財政體制，意味著進入政策議程，處在政府監(jiān)督之下。資金使用的正當性與合法性也具有了切實保證?！?/p>

    日前，根據(jù)民政部民間組織管理局立項公告，“2012年中央財政支持社會組織參與社會服務項目評審”揭曉，云南省青少年發(fā)展基金會“希望‘心’（先心病患兒）生命救助計劃示范項目”作為全國86個社會工作服務示范項目之一獲得了50萬元中央財政資金的支持。

    這50萬元來自一個2億元的專項資金。

    今年初，中央財政首次劃撥2億元專項資金，向社會組織購買服務，支持其開展社會化服務。跟云南省青少年發(fā)展基金會相似，很多中標的社會組織都是首次獲得中央財政專項資金的支持。中央財政埋單，由社會組織實施服務項目，這是政府向社會組織轉(zhuǎn)移職能、購買服務一種新嘗試。

    目前，我國政府購買社會組織服務項目的資金來源主要有三種：專項資金、預算外資金和預算內(nèi)資金。從目前的實際情況看，專項資金、預算外資金使用比例相當高。上述中央財政撥出的2億元即為專項資金。

    中央財政劃撥“2億元專項資金”被視為一個重要的政策信號。在此背景下，各地也開始了多種創(chuàng)新嘗試。

    買什么？

    公共服務事業(yè)種類繁多、性質(zhì)各異，需要明確政府必須直接提供和可以購買提供的服務項目，將那些能夠交給社會組織來做而且能夠做好的公共服務項目納入政府購買公共服務的范疇，交由社會組織來做。

    中央2億元專項資金包括四個投向：一是發(fā)展示范項目，主要資助西部地區(qū)社會組織開展社會服務活動；二是承接社會服務試點項目，主要資助規(guī)模較大、職能重要的全國性社會組織和具有較強區(qū)域輻射功能的社會組織承接政府委托的社會服務；三是社會工作服務示范項目，重點支持基金會針對特殊群體開展社會救助項目；四是人員培訓示范項目，重點資助中西部困難地區(qū)、民族地區(qū)社會組織負責人、業(yè)務工作人員的培訓。

    北京市在2月份啟動今年的政府購買服務時也發(fā)布了項目指南，結合群眾的需求和市委市政府的重點工作安排，開列5大類40項，項目數(shù)量定為300個。

    之后不久，廣東省在今年5月公布《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，要求各級財政部門應擬訂本級政府每年度向社會組織購買服務目錄。

    今年8月，廣東省財政廳發(fā)布《2012年省級政府向社會組織購買服務項目目錄》（第一批），包括保障房后期管理、動物重大疫病和農(nóng)作物重大病蟲害監(jiān)測預警與防控、外來人口管理等262項服務項目，首次具體明確了在政府職能范圍內(nèi)哪些事項可以交由社會組織承擔，哪些應由政府履行，此舉成為全國首創(chuàng)。

    詳細的項目目錄使政府購買服務的方向性和可操作性都進一步增強。

    華東政法大學政治學與公共管理學院副教授易承志表示，可以根據(jù)社會組織本身的不同類別和優(yōu)勢，進行項目的優(yōu)化配置。我國現(xiàn)有的社會組織主要分為國際社會組織，國內(nèi)政府背景的社會組織和民間社會組織。國際社會組織有較成熟的理念和較先進的技術，政府可以向其購買能力培訓和技術；政府背景的社會組織有完整的組織體系以及較強的動員能力，可以向其購買宣傳、倡導等項目；民間社會組織則具有貼近弱勢人群的優(yōu)勢以及較為靈活的工作節(jié)奏，可以向其購買弱勢人群的直接服務。

    資金如何保障？

    在中共北京市委社會工作委員會委員、市社會辦副巡視員王想平看來，我國政府購買社會組織服務雖然早在上世紀九十年代就已開始，但在此前階段還面臨很多瓶頸。“首先就是資金來源不固定，資金沒有全部納入公共財政體制?！蓖跸肫秸f，此前，政府更多地是向事業(yè)單位或有資質(zhì)的企業(yè)購買，而很少真正面向承擔社會服務的社會組織，特別是草根社會組織就更少了。

    購買資金納入公共財政體制，意味著進入政策議程，處在政府監(jiān)督之下。資金使用的正當性與合法性也具有了切實保證。目前，政府向NGO購買服務的財政資金保障制度尚不完備。

    因缺乏統(tǒng)一要求和制度性安排，各地購買社會組織服務的資金來源各不相同。在制度建設方面，北京市探索得比較早。中共北京市委社會工作委員會2007年成立，用了兩年的時間專門就購買社會組織服務的政策與財政局進行過深入的溝通?！柏斦叩谋Ｕ蠁栴}?！蓖跸肫秸f，“怎樣將這筆資金合理合規(guī)合法地用到社會組織身上去，是雙方探討的重點?！?/p>

    北京市購買社會組織服務管理方式上與其他省市明顯的不同是，其他省市是各部門直接面向社會組織進行項目的招標或者申報、評審。北京市設置兩類主責單位，一是27個樞紐型社會組織，同領域、同類別的社會組織通過此渠道申報。另一個是區(qū)縣的社會建設領導小組辦公室。通過這兩種途徑，也加強了社會組織與主管部門的聯(lián)系與溝通。

    2010年，北京市社會建設專項資金1.7億元，其中2200多萬元用于購買社會組織服務。根據(jù)北京市《使用社會建設專項資金購買社會組織服務項目績效評價報告》，2011年的實際投入達到7879萬元。購買資金在當年年底前全部撥于各主責單位（指區(qū)縣社工委和樞紐型社會組織），由主責單位發(fā)放到相關社會組織。王想平表示，市財政的資金主要提供支持和引導作用，除此之外，各區(qū)縣有配套資金，與市財政資金比例基本達到1:1。政府購買服務落地，受惠最多的是基層群眾，所以各區(qū)縣在這方面積極性非常高。用財政資金購買社會組織服務其實是多贏的一種舉措。對財政部門、業(yè)務主管部門、社會組織是多贏的局面，老百姓則可以享受更好的服務。

    其他省市中，許多仍在進行政府購買服務的試點工作。上海在國內(nèi)是較早嘗試政府購買公共服務的，購買范圍不斷擴展，相應的財政支出也在不斷增加。目前上海市的政府購買服務主要由主管單位、政府部門、街道等根據(jù)自身需要向社會組織購買。各區(qū)縣有相關制度探索，但在市級層面，還沒有專門的管理制度，需要根據(jù)其他相關的制度和法規(guī)來保障。據(jù)報道，上海市正在計劃構建政府購買服務公共管理平臺，完善政府購買服務的評價機制。

    今年5月，廣東省政府印發(fā)實施《政府向社會組織購買服務暫行辦法》，其中對資金安排及支付做了單獨規(guī)定：購買服務所需資金從購買主體部門預算安排的公用經(jīng)費或經(jīng)批準使用的專項經(jīng)費中解決的，由各部門依據(jù)購買服務合同，按現(xiàn)行的部門預算政府采購資金支付程序支付；購買服務所需資金未納入購買主體部門預算，但經(jīng)批準可在部門管理的財政專項資金中列支的，由財政部門審核購買服務合同后，采取財政直接支付方式支付。

    對于經(jīng)費問題，廣東省財政廳廳長曾志權在接受媒體采訪時給出解釋，“按照需求與可能相結合的原則，省級政府向社會組織購買服務所需經(jīng)費原則上從單位部門預算安排的公用經(jīng)費或經(jīng)批準使用的專項經(jīng)費中統(tǒng)籌解決。政府向社會組織購買服務項目屬重大民生事項或省委、省政府臨時交辦事項的，按照省級財政專項資金管理規(guī)定和‘一事一議’原則，專項研究確定購買服務資金規(guī)模和來源”。

    解決之道

    目前，政府購買社會組織服務的經(jīng)費主要通過專項資金和預算外資金解決，尚無專門的法律法規(guī)對其進行規(guī)定。

    王想平表示，目前政府購買服務沒有單獨的法規(guī)，其法律依據(jù)主要是《中華人民共和國政府采購法》、《中華人民共和國招投標法》等類的相關規(guī)定及細則，其中購買服務類項目金額超過50萬的要求必須通過招投標方式進行。而招標、邀標、評標的過程很復雜，往往要用上三個月，會對項目周期造成影響。所以現(xiàn)在更多地是鼓勵社會組織自主申報，項目不要求太大，只要結合自身情況，更好地服務基層群眾。北京市在明年可能會探索長期、重大服務項目的招投標。

    清華大學公共管理學院NGO研究所副所長賈西津認為，隨著政府購買服務越來越多，應該在《政府采購法》中做出細化規(guī)定，將購買社會組織服務納入到政府統(tǒng)一采購的序列中，使其正規(guī)化。據(jù)王想平透露，財政部即將出臺政府購買服務的相關政策。

    青島學者王義也曾建議，提供公共服務是政府的基本職責，購買公共服務的資金應納入公共財政預算，這不僅有利于規(guī)范政府行為，而且將為構建政府與社會組織的伙伴關系奠定良好基礎。

    名詞解釋

    專項資金

    ——是國家或有關部門或上級部門下?lián)艿木哂袑ｉT指定用途或特殊用途的資金。這種資金都會要求進行單獨核算，專款專用，不能挪作他用。在當前各種制度和規(guī)定中，專項資金有著不同的名稱，如專項支出、項目支出、?？畹?。

    預算內(nèi)資金

    ——主要是指由國家各級財政部門統(tǒng)一集中和管理的財政資金部分。預算內(nèi)資金是按照法定程序編制、審查和批準的年度財政收支計劃。國家預算收支起訖的有效期限即預算編制和執(zhí)行所應依據(jù)的法定界限，稱為預算年度或財政年度。

    預算外資金

    ——是指國家機關、事業(yè)單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據(jù)國家法律、法規(guī)和具有法律效力的規(guī)章而收取、提取和安排使用的未納入國家預算管理的各種財政性資金。它是國家預算資金的必要補充，具有分散性、自主性、專用性的特點。