環(huán)保公益訴訟的“顛簸”路

    黨的十八大提出建設“生態(tài)中國”的概念，這是國家層面對環(huán)境保護提出的新要求，而在民間關于環(huán)境保護的各種聲音從來就沒有停歇過，2013年民間NGO們通過各自擅長的方式為環(huán)境保護站臺，這一年中環(huán)保領域讓人提及最多的即為“公益訴訟”，但隨之而來的訴論主體之爭也折射出了中國環(huán)保領域的某些現實。

    12月，環(huán)保社團組織中華環(huán)保聯合會將中國石油天然氣股份有限公司、中國石油吉林油田分公司訴上法庭，要求法院判令吉林油田立即停止違法排污，支付人民幣6075萬元用于恢復其污染的滲坑周邊等地的生態(tài)環(huán)境，承擔本案訴訟和執(zhí)行而發(fā)生的合理費用。目前該案件已被北京市第二中級人民法院受理，這標志著中國最大的環(huán)境保護公益訴訟案件正式進入訴訟程序。這條消息，給環(huán)保公益訴訟帶來了希望。

    近年來，我國采取了一系列舉措推進環(huán)境保護工作，也取得了一定成效，但環(huán)境總體形勢依然嚴峻。在這種情況下，借鑒國外的經驗，推廣環(huán)保公益訴訟制度，借助民間環(huán)保團體的力量，以進一步加強環(huán)境治理，成為必然選擇。

    隨著2012年新《民事訴訟法》將環(huán)境公益訴訟納入其中，預示著一個依法環(huán)保的新環(huán)境即將出現?；仡?013，中國民間NGO的環(huán)保公益訴訟事件貫穿始終，雖然這一路走得有些“顛簸”。

    2013年4月2日，國際環(huán)保組織綠色和平在北京召開新聞發(fā)布會，率先對四川什邡市當地磷礦污染情況做出調查披露，打破了當地居民長期面對惡劣環(huán)境生活時選擇無奈時的沉默。

    像綠色和平一樣，曝光環(huán)境污染事件的民間NGO不在少數，但曝光之后怎么辦，只是告訴公眾如何回避污染，還是繼續(xù)著手推進解決方法，讓污染者付出代價，在這里很多NGO選擇了后者。

    面對著環(huán)保NGO的選擇，現行的法律法規(guī)卻成為攔在他們面前的一道坎，如何跨過這一道坎，許多環(huán)保NGO想到了聯合。

    去年秋天，湖北省鐘祥市磷礦鎮(zhèn)的兩位村民代表因自家田地遭受當地企業(yè)排污污染，企業(yè)承諾向村民以2萬元/年進行補償，但補償還未兌現，村民代表卻因敲詐罪被捕，而家屬為維權正積極上訴，原定于2013年4月9日開庭審理的案件卻因故推遲。而與這場環(huán)境污染案件開庭日幾乎同時進行的是一場在武漢舉辦的環(huán)境律師會議，在這次會議上一個叫環(huán)境公益律師團的組織將這次環(huán)境污染索賠案進行深度解讀，并為污染受害者提供法律支持。 

    環(huán)境公益律師團定位為幫助環(huán)境受害者進行侵權索賠和提供法律援助，截至4月14日下午，就已有14名各地律師簽名加入。  

    它的主要發(fā)起人是一個民間環(huán)保NGO成員，來自自然之友武漢小組組長、北京（盈科）律師事務所的律師曾詳斌。在他看來，近年來環(huán)境問題愈加突出，環(huán)境方面的法律需求也在增多，而污染者都很強勢，個別律師的介入進行單打獨斗并不能起到很好的維權效果。環(huán)境污染是一個公共事件，維權者必需抱團形成合力。當然律師也不例外，將零散的力量形成一種合力，構成一個松散但相互呼應的網絡，來介入公共事件中污染受害者的維權是一種趨勢。

    環(huán)境公益律師團第一次以團隊的形式介入案件，希望能夠在環(huán)境污染治理，督促地方政府、環(huán)保部門行使職能等方面起到推動作用。曾祥斌說，這次是通過刑事案件介入，此后會介入更多的民事公益訴訟、行政公益訴訟，或者狀告不作為的環(huán)保部門等，環(huán)境公益律師團會在這個方向上逐步推進。

    訴訟主體的博弈

    環(huán)境律師團通過刑事方式介入可以看作是民間環(huán)保力量在公益訴訟方向上的一個前奏，而公益訴訟的主體仍在進行著一場博弈。

    2012年4月1日，新修訂的《民事訴訟法》第55條加入了公益訴訟的內容：對污染環(huán)境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟。這一規(guī)定，使公益訴訟在中國有了實施的機會。

    雖然新的《民事訴訟法》在2013年1月1日實施，但由于第55條中對“有關機關、社會團體”的訴訟主體并沒有給出明確的界定，公眾參與公益訴訟維權途徑依然不清晰。

    就在新民訴法確定的4天前，在提請全國人大常委會進行第三次審議的草案中，對訴訟主體的規(guī)定還是“法律規(guī)定的機關和有關社會團體”，重慶綠色志愿者聯合會和北京自然之友緊急致信全國人大，建議將“社會團體”范圍擴大至“組織”。

    信中稱：“一旦按照目前思路修法，我們的正義行動將很快失去合法基礎，變成環(huán)保公益維權的絕唱悲歌?！币涝薹l款，自然之友就會被擋在公益訴訟門外，它在民政部門注冊的是民辦非企業(yè)單位，不屬于“社會團體”。

    除了民事訴訟法中加入了公益訴訟的內容，環(huán)保法的二審和三審修訂也為公益訴訟增添了更多的“硬氣”。

    2013年6月27日，《環(huán)保法》二審草案進行分組討論，二審草案給人的第一感覺是“眼前一亮”有了干貨。與2012年《環(huán)保法》草案一審修改時相對溫和相比，二審草案中共有約20條意見被寫入新版草案，其中最大亮點就是新增一個章節(jié)，將“環(huán)境信息公開和公眾參與”納入草案。但二審中有些條款也并不盡如人意，公益訴訟規(guī)定的主體只有中華環(huán)保聯合會一家，這令民間NGO覺得一旦通過自己多年的環(huán)保維權即將違法，但有學者認為，“十八大提出生態(tài)文明建設概念，這是《環(huán)保法》修改的最好時機”。

    環(huán)保法，1979年試行，1989年正式誕生。此后的24年里，環(huán)保工作和經濟發(fā)展極其不平衡，要不要修法，成為長期爭論話題。

    2013年10月21日，《環(huán)境保護法修正案(草案)》第三次提交全國人大常委會會議審議，擬擴大公益訴訟主體范圍。 

    在此前的二審中，公益訴訟主體限定為“中華環(huán)保聯合會以及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯合會”，引起公眾以及環(huán)境公益組織的熱議，認為范圍過窄不利于公眾參與。三審稿則規(guī)定將公益訴訟主體“擬擴大至從事環(huán)保公益活動連續(xù)五年以上且信譽良好在民政部門登記的全國性社會組織”。

    對于這一變化，許多環(huán)保公益組織認為差異化不大。中國政法大學教授王燦發(fā)認為“這樣的規(guī)定實質來說并沒有什么大改變，二審中公益訴訟規(guī)定的主體只有中華環(huán)保聯合會一家，現在提出全國登記、專門從事環(huán)保公益連續(xù)5年以上，這兩個先決條件就刷掉了很多公益環(huán)保組織，這樣剩下的基本就是和中華環(huán)保聯合會一樣的幾家國字頭的環(huán)保公益組織，如果將全國的環(huán)保重擔交到這么幾家環(huán)保組織的手中，這對于環(huán)境保護的公眾參與并沒有很好的作用，反而制約了公眾參與環(huán)保的途徑”。

    路還很長

    從2011年10月19日，民間環(huán)保組織自然之友拿到云南省曲靖市中級人民法院立案回執(zhí)開始，這次以民間組織代表狀告云南省陸良化工實業(yè)有限公司鉻渣污染的公益行動走出了公益訴訟的第一步，司法界、公益界人士均認為，這是草根NGO第一次獲得環(huán)境公益訴訟的原告資格，具有“里程碑式”意義。

    隨后又有不少民間組織進行了公益訴訟的嘗試，但大多因為現行的法律規(guī)定未能成行，法院也一般以法律條文解釋不太明確而不予立案受理。

    同時有些民間NGO也在通過其他的方式介入到環(huán)境公益維權中。2013年4月2日，環(huán)境律師團為湖北省鐘祥市磷礦鎮(zhèn)兩位村民維權，通過刑事訴訟方式介入到環(huán)境公益訴訟中，目前還未獲判決。

    2013年10月23日下午，兩家國內民間環(huán)保組織，一家中國高校政法教授團隊，在《環(huán)保法》正在三審的背景下坐到一起“結盟”，試圖為民間環(huán)保組織爭取到環(huán)保公益訴訟的主體資格。

    由中國政法大學環(huán)境資源法研究和服務中心提供法律援助，NGO環(huán)保組織自然大學、自然之友作為公益訴訟主體對大型央企集團下屬兩家煤制油公司提起公益訴訟的新聞發(fā)布會在京舉辦，吸引了全國近50家媒體到場，這是在《環(huán)保法》草案三審之后，民間NGO提起的環(huán)境公益訴訟，但這兩個訴訟均未被立案，究其原因仍然為公益訴訟主體資格界定不清。

    也就在12月1日，由中華環(huán)保聯合會狀告中國石油天然氣股份有限公司及其下屬公司吉林油田分公司環(huán)境污染案件，目前該案件已被北京市第二中級人民法院受理，這標志著中國最大的環(huán)境保護公益訴訟案件正式進入訴訟程序。

    盡管目前環(huán)保公益訴訟有著多重困難，但民間NGO一直在為此而不懈努力。

    “公益訴訟主體不應該被限定過窄，光靠一家或幾家全國性的組織并不能對環(huán)境保護起到監(jiān)督作用。”中國政法大學環(huán)境資源保護法學教授王燦發(fā)說。

    （本報記者 張明敏）