古代賑災：政府與民間的通力合作

    我國幅員遼闊，也是災害頻發(fā)的國家之一。從三皇五帝時期大禹治水的故事，到今天“8·3”云南魯?shù)榈卣?，長期以來我們都在與自然災害抗爭。

    災荒的影響，涉及生產(chǎn)生活的方方面面，如何防治災荒和救助災民，一直是歷史上歷朝歷代統(tǒng)治者高度關注和常抓不懈的工作。如果救荒工作做得及時、成效顯著，它就能救災民于水火之中、維護社會再生產(chǎn)正常進行、緩和統(tǒng)治階級與被統(tǒng)治階級之間的矛盾；反之，如果救荒工作做得不夠細致、不夠徹底，救荒過程中貪污腐敗、百弊叢生，會使災民居無定所，長此以往，甚至會鋌而走險、起義暴動，推翻統(tǒng)治階級的統(tǒng)治，顛覆漠視民瘼的政權。

    雖然古人不了解地震、風災、洪澇等災害的真相，認識僅籠統(tǒng)地停留在陰陽五行、天人感應等學說中，也沒有有效的預測系統(tǒng)，但我國古代的救荒思想和措施漸趨豐富完善，形成了賑濟、調(diào)粟、養(yǎng)恤等救荒措施，到了清代逐漸形成了上至政府、下至民間的完備救災體系和應急步驟。

    報告災情及勘察

    古時救災可以大致分為報告災情、統(tǒng)計受災范圍和受災人口、賑災幾大步驟。

    首先是報告災情。以清朝為例，清朝按災害造成的損失和影響，把受災分為十個等級。一級最輕，十級最嚴重。一旦某地出現(xiàn)了災情，地方長官要迅速將受災程度和日期向上級匯報，如果災情還有后續(xù)發(fā)展，也要及時向上級更新信息，但時限上可以有所放寬。

    以地震來說，一旦某地發(fā)生地震，當?shù)厝罕姂⒖虉蟾婵h官，縣官要及時把消息匯報給府臺道臺，由他們報告督撫，再由督撫上報戶部。

    政府要對災民進行賑濟，涉及到一個關鍵問題：對什么樣的災民施以什么程度的賑濟，即第一步必須明確賑濟對象及其所享受的賑濟等級。這一基礎性工作必須通過“履勘分數(shù)及查報饑口”來實現(xiàn)。唯有如此，才能使政府掌握田畝的受災程度和災民的艱窘狀況，使“有地之家與無田之戶，均在分別等級、酌量周恤之內(nèi)”。

    清朝規(guī)定，災害發(fā)生地的督撫一面向戶部報告情況，一面要組織一個勘災小組。勘災小組的成員主要是當?shù)氐闹⑼?、通判和受災地縣令，任務是親自趕赴受災地視察災情，并且為災情造冊。法律法規(guī)要求他們在核實受災人戶時，必須親自上門落實情況，區(qū)分應當賑濟的受災戶和受影響較小的災民，特別要注明那些極度窘困的受災戶，以便為日后賑濟時能夠區(qū)別對待。

    勘災對災民來說顯然是至關重要的，因為災等高低與將來所得賑濟多少成正比；對于踏勘官員來說，它也確是一項非常棘手的工作：在規(guī)定期限內(nèi)，不但要“查勘獲實”，還“必須周詳迅速”；乾隆皇帝更定下一條“寧寬勿刻”的原則，但具體實施起來又不能有過寬過濫的現(xiàn)象。

    賑災：官方與民間的合作

    賑災的方式多種多樣，有糧食賑濟、錢幣賑濟、土地賑濟、醫(yī)療賑濟、房屋賑濟、減免徭役賦稅、以工代賑等等，這其中有政府主導自上而下的，也有民間鄉(xiāng)紳志士自下而上的義賑。據(jù)對《清史稿》中本紀的統(tǒng)計得知，清代對災民的賑濟比以往任何朝代都多，僅乾隆年間賑災的記載就達643處，賑濟涉及7657個縣。

    糧食賑濟是賑濟災民的最重要方式，在西周時期已經(jīng)出現(xiàn)，歷代有之。以糧食賑濟為例，政府與民間的通力合作可見一斑。賑濟所用的糧食，主要來源于常平倉、義倉、社倉三類倉儲。

    常平倉是設立最早的倉儲系統(tǒng)，可以追溯到西漢宣帝時期。這種“以谷賤時增其價而糴以利農(nóng)，谷貴時減其價而糶以利民”倉儲，作用是在平衡糧價，也就是當豐收年歲谷賤的時候，政府用較高的價錢買入，廣為儲存；等到災荒年歲谷物昂貴的時候，便用較低的價格，供民間購買，并在一出一入之間稍微獲利，用以充常平的基金。常平倉的缺陷也是顯而易見的：利益不普及，常平倉是由政府管理，政府為了管理上的便利，倉廒都設置在通都大邑并且為數(shù)不多，能享受常平實惠的多為大都市的平民。在交通不便的條件下，這種地域上的限制，勢必減低常平倉的效能，使一般鄉(xiāng)村貧苦人民無從享受到它的好處。

    義倉的設立，就試圖提供一個糧食儲備的主要網(wǎng)絡。義倉歸州或縣管理。勸募的形式為按戶等定額征稅：上戶不過一石，中戶不過七斗，下戶不過四斗，“以豐歲之有余，備荒年之不足”。建立義倉的目的，是“在歉收之年為地方提供救濟糧，以補充政府用來儲藏以后使用的稅糧的五大糧倉之不足”。最初設置義倉，有“富貧相恤”的民間互助的意義，漸漸地義倉在實施中歸地方政府管理，弱點也暴露出來，救濟面太小，地方官吏權利過大，導致真正的窮鄉(xiāng)僻壤、亟待賑濟的人反而是沒有份的。

    與常平倉和義倉屬于官倉不同，社倉屬于鄉(xiāng)倉，是由民間自營，谷本也多是由地方富豪或一般民家自動輸送，地方官若挪用社倉中的糧食，就以擾撓國政、貽誤民生治罪。與之類似的，民間富甲志士會在大災之年將自己的倉儲開放，以施粥保一方平安，也是最接地氣、最簡單有效的方式，之前“尋找慈善傳統(tǒng)”就專門介紹過溫州一帶以及晉商的施粥義舉。

    而義賑也是晚清非官方社會保障系統(tǒng)的重要組成部分，由民間自設機構自行向災民敞放救災物資，在中國救荒史上具有極其重耍的地位與作用。到了光緒二年(1876年)，義賑已經(jīng)發(fā)展到有組織有規(guī)模。這一年，蘇北大旱，“官賑勿給，而民氣剛勁，饑則掠人食，旅行者往往失蹤，相戒裹足?！苯K常州紳士李金鏞在上海著名紳商胡光墉、徐潤、唐廷樞、江云泉等捐助下，“集十萬余金”，邀請金福曾、袁子鵬等數(shù)十人“慨然筏撫視，至則圖饑民流離狀，馳書江浙閩粵募義賑”，開東南義賑的先聲。

    次年三月，李金鏞等會合自揚州而來的由紳商嚴作霖領導的助賑隊伍，在山東青州設立江廣助賑局，并在《申報》上發(fā)表“勸捐山東賑荒啟”，號召“紳商善信”、“踴躍輸資”，大規(guī)模的義賑便開展了起來。義賑組織主要是由當時具有愛國情懷與民族責任感的商界名流主持。每次發(fā)生重大災荒時，就以這些紳商的名義發(fā)表勸捐書，號召社會各階層人民關注災區(qū)，為災區(qū)人民募捐災款，并利用新聞報刊發(fā)布災況，擴大和加深人們對災區(qū)的了解。例如，江蘇省對道光十一年的災賑，賑濟共用帑金13萬兩，而通省捐款卻達142萬余兩。

    盡管中國古代的賑濟源遠流長，早在先秦就有了“以荒政十二收聚萬民”這一奠定了后世救災制度基本格局的救荒措施，但是，由于后來興廢無常，直至明朝，仍未盡完善。唯有清代，才以措施全面、立法完備、執(zhí)行嚴格、效果顯著而迥異于歷代，形成流暢的賑濟程序，即報災、勘災、審戶、發(fā)賑。

    形形色色的救災舉措從一個方面體現(xiàn)了古人對災害的重視，與救災相對應的是嚴厲處罰耽誤、妨礙救災的官員，這從另一個方面體現(xiàn)了救災工作的重要性。以清朝為例，可以說救災過程的每一個步驟都有相應的處罰：在報災階段，凡是出現(xiàn)隱瞞災情不報的情況，該省督撫罰俸一年。不及時報告災情的，晚半個月以內(nèi)要罰一個月工資，晚一至三個月的要降一級，延誤上報超過三個月的就要被革職。

    但是制度并不能杜絕腐敗的滋生，尤其到了晚清。

    “治國之道，莫大于革弊政而恤民瘼”，一些地方官吏在賑濟過程中往往對人民淡漠于心，比如道光三年的水災中，松江府婁縣知縣李傳簪對鄉(xiāng)保報災置之不理，遲不勘災，致使鄉(xiāng)民會集府城哄鬧府署。

    道光十四年，有人在給昆山知縣的一封信中說：“往年胥吏每舞弊，有以熟作荒而規(guī)其利者，故有災之歲，吏胥亦樂于辦荒?！敝詷酚谵k荒，是因為他們能從救荒中謀利。比如勘災時官吏與地方富豪相互勾結，收受賄賂；在少數(shù)散放米谷之處，放賑人員摻和糠秕，缺斤短兩；在一些施粥廠，甚至摻入石灰，坑害災民。

    另外由于古代運輸條件落后，經(jīng)常只能用馬匹馱運或者水路運輸，運輸周期長，運輸物資數(shù)量少，等到用于賑濟災民的物資運抵災區(qū)，廣大災民很大可能由于過度饑餓早已死亡。

    相比之下，民間義賑源于自發(fā)并且自下而上，能在一定程度上彌補官方賑災的不足。這也正是晚清時期民間義賑到達鼎盛的原因之一。

    ■ 公益時報記者 閆冰