2018年12月1日，《志愿服務條例》（以下簡稱《條例》）施行一周年。

    為了解《條例》的實施效果，中國人民大學法學院教授、中國志愿服務聯(lián)合會專家委員會委員、中國志愿服務聯(lián)合會研究會副會長、北京市志愿服務發(fā)展研究會副會長莫于川專門在近一年時間里進行了多次調(diào)研。

    莫于川近日在接受《法制日報》記者采訪時指出，《條例》在鼓勵和規(guī)范志愿服務活動、發(fā)展志愿服務事業(yè)等方面提供了法律保障機制。但是，志愿服務事業(yè)仍然存在的一些問題尚未從根本上得到解決。

    莫于川認為，由于志愿服務活動主體多元化、行為多樣化、內(nèi)容豐富化，社會組織關(guān)系非常復雜微妙，僅靠行政立法來調(diào)整顯然力有不逮，因此更需要、更適合發(fā)揮人大主導立法職能通過制定法律加以調(diào)整。同時，我國已有較為豐富、全面、成熟且經(jīng)過實踐檢驗的諸多地方立法經(jīng)驗可資參考利用，推出國家層面志愿服務立法的條件已經(jīng)成熟。

    行政法規(guī)不是立法終點

    推進志愿服務制度化，是近年來非常重要的議題，也是黨中央提出的新要求。黨的十九大報告明確指出，要推進誠信建設和志愿服務制度化，強化社會責任意識、規(guī)則意識、奉獻意識。

    在莫于川看來，《條例》的頒布實施，確實將我國志愿服務制度建設推進了一大步，為保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權(quán)益，鼓勵和規(guī)范志愿服務，發(fā)展志愿服務事業(yè)提供了有力法治保障。

    但對于始終致力于推動制定志愿服務法的莫于川而言，行政法規(guī)不是志愿服務立法的終點，《條例》的“馬力”仍然不足以拉動志愿服務這輛“大車”。

    行政法規(guī)是國務院為領(lǐng)導和管理國家各項行政工作，根據(jù)憲法和法律，并且按照《行政法規(guī)制定程序條例》的程序規(guī)范而制定的政治、經(jīng)濟、教育、科技、文化、外事等各類法規(guī)的總稱。它以調(diào)整行政管理關(guān)系為主，主要圍繞在行政機關(guān)與行政相對人之間的事務加以調(diào)整。

    莫于川指出，志愿服務作為較為特殊的社會事業(yè)，它所涉及的主體、要素和環(huán)節(jié)很多，不僅僅是行政機關(guān)和行政相對人，更有黨組織、共青團、婦聯(lián)、工會等黨群組織與部門，還涉及軍事組織(軍人志愿者)，僅依靠行政法規(guī)難以有效調(diào)整。

    “國家層面專門立法長期缺位，一直未能高屋建瓴和上下配套地予以引導、調(diào)整和規(guī)范，嚴重影響著志愿服務法制體系的整體建設，已成為依法推動志愿服務事業(yè)穩(wěn)健發(fā)展的一個瓶頸。”莫于川說。

    中國青年志愿者協(xié)會副會長、中國志愿服務聯(lián)合會研究會副會長譚建光也認為，《條例》的出臺對于支持和保護志愿者、志愿服務而言，有著積極作用，但伴隨著社會發(fā)展和志愿服務事業(yè)的進步，將來還是要正式出臺志愿服務法。

    同樣持此觀點的還有全國政協(xié)委員、中國行政法學研究會副會長、鄭州大學法學院常務副院長沈開舉。

    沈開舉告訴記者，民政部在今年8月對他提交的“關(guān)于盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》的提案”作出了答復。

    民政部在答復中也認為，中國特色社會主義進入新時代，志愿服務前景廣闊、大有可為，一部位階更高的法律將更能滿足我國志愿服務事業(yè)發(fā)展的需要。制定志愿服務法，是貫徹落實黨中央關(guān)于志愿服務的決策部署、推進全面依法治國的重要舉措，將為志愿服務規(guī)范化常態(tài)化發(fā)展提供更加堅實的保障。民政部將在中央文明委的領(lǐng)導下，進一步貫徹落實好《條例》，結(jié)合《條例》的貫徹實施情況，會同有關(guān)部門積極推動志愿服務法盡早列入全國人大常委會立法計劃。

    地方立法已經(jīng)取得成果

    在國家層面立法長期缺位的情況下，為了保障志愿服務活動健康、持續(xù)發(fā)展，各地方志愿服務立法率先并不斷推出。

    截至2014年年底，除港澳臺地區(qū)以外的31個省級行政區(qū)域中，已制定志愿服務地方立法的有20個。同時，在全部49個較大的市，已制定志愿服務地方立法的有20個。修改后的立法法于2015年3月15日賦予更多的地方立法權(quán)之后，3年多來又有一些省和設區(qū)的市制定或修訂了志愿服務地方立法，而且基本上是地方人大常委會立法。

    莫于川認為，在某種程度上，地方志愿服務立法推進現(xiàn)狀，從一個側(cè)面反映出我國志愿服務事業(yè)正步入規(guī)范化、法治化、制度化發(fā)展的新階段。

    我國地方志愿服務立法經(jīng)過前一階段的探索發(fā)展，已取得許多成果，例如:完成了志愿者、志愿服務組織權(quán)利義務的初步界定；建立健全志愿者與志愿服務組織的注冊、登記程序，使其初步擺脫了無序化運行；使志愿服務的協(xié)議簽訂、經(jīng)費來源、保險購買有了初步的法律保障等，體現(xiàn)了既保障雪中送炭、又保障錦上添花、還保障綜合發(fā)展的現(xiàn)代志愿服務法治精神。

    在莫于川看來，地方立法中的一些規(guī)定，可以寫入志愿服務法中。例如，北京、山東、上海、海南、四川、昆明、廣東、陜西、珠海、合肥等10個省市志愿服務立法第一條“立法目的”中，均提到了志愿服務精神，可以在志愿服務法中采納，并放在立法目的首位，表明國家倡導和弘揚志愿服務的價值導向。

    莫于川指出，由于志愿服務以地方立法為主的模式呈現(xiàn)出一種分散性的特征，雖然它在某種程度上有助于把握本地志愿服務發(fā)展需要，具有結(jié)合實際情況制定相應規(guī)范的優(yōu)勢，但也暴露出其效力層級不高、共識程度不足等缺陷，存在概念模糊、體制不一、隸屬不明、責任落空等風險，各地立法文本之間普遍存在理解各異、規(guī)范不一、內(nèi)容陳舊、質(zhì)量參差等問題。例如，對志愿服務組織的界定、對志愿者權(quán)益的保障、對志愿者的獎勵措施和獎勵標準、志愿服務中的法律關(guān)系和法律責任等方面，各地的立法差異較大、執(zhí)法水平懸殊。

    同時，由于長期以來一些地方對于志愿服務立法不夠重視，加之制定的法規(guī)條文相對粗糙，精細化程度欠佳，一些地方的專項法規(guī)難以避免地出現(xiàn)了立法內(nèi)容陳舊、質(zhì)量不高、簡單照搬、不適應當?shù)貙嵺`需要等問題。盡管數(shù)年前在中國人民大學中國行政法研究所的項目合作和專業(yè)支持下，民革中央推出了志愿服務地方立法示范文本提供各地參考使用并產(chǎn)生了積極效果，但志愿服務地方立法缺乏國家法律引導規(guī)范的短板始終存在。

    莫于川在統(tǒng)計之后發(fā)現(xiàn)，就目前現(xiàn)行有效的約50部地方志愿服務立法而言，生效日期在2010年以前的有25部，其中最早的是《河南省人民代表大會常務委員會關(guān)于深入開展青年志愿服務活動的決定》與《杭州市志愿服務條例》，均生效于2003年。而各地志愿服務立法自通過以來，至今完成修法的只有廣東省、黑龍江省、浙江省、寧波市等少數(shù)幾個地方。

    目前，我國享有一般地方立法權(quán)和民族自治地方立法的主體共有354個，包括31個省區(qū)市、289個設區(qū)的市、30個自治州和4個不設區(qū)的地級市。在這樣的背景下，僅靠地方立法來調(diào)整和推動志愿服務更顯不足，不僅力度和統(tǒng)一性不足，而且成本很高、誤區(qū)不少。

    “既往經(jīng)驗證明，我國已有較多的地方立法，且有成熟的實施經(jīng)驗，推出全國性志愿服務立法的條件已經(jīng)成熟。如果此項立法長期缺位，必然影響志愿服務法治體系的整體建設，不利于全國性志愿服務項目的開展，不利于志愿服務事業(yè)的健康發(fā)展。”莫于川說。

    由全國人大常委會主導立法

    在專家看來，無論是較多的地方立法，還是《條例》的實施，都不能替代志愿服務法的地位和作用。

    1995年，在全國政協(xié)八屆三次會議上，八屆全國政協(xié)常委、時任共青團中央書記處書記袁純清等就提交了《關(guān)于制定社會志愿服務法》的提案。

    2011年，在十一屆全國人大四次會議期間，賈偉平、郝萍、秦希燕等92名代表和海南代表團提出4件議案，建議制定志愿服務法。

    2015年，全國政協(xié)十二屆三次會議期間，民革中央在詳盡調(diào)研之后提交《關(guān)于大力推進志愿服務工作的提案》，建議推動志愿服務國家層面立法。全國政協(xié)委員、中國人民大學法學院教授湯維建也在本次會議上提出建議，促請盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》。在十二屆全國人大三次會議上，全國人大代表、中國人民大學勞動人事學院教授鄭功成也領(lǐng)銜提出議案，建議盡快制定《中華人民共和國志愿服務法》。

    2018年，全國政協(xié)十三屆一次會議期間，沈開舉委員提交了“關(guān)于盡快立項制定《中華人民共和國志愿服務法》的提案”。

    莫于川認為，《條例》的實施和較多的地方立法及其實施經(jīng)驗，使得推出國家層面志愿服務立法的條件已經(jīng)成熟。同時，我國志愿服務事業(yè)的特點和志愿服務的全民實踐，呼喚著加快國家層面的專門立法，提供更全面、更給力的法律保障。

    “鑒于直接制定法律的條件已經(jīng)成熟，建議全國人大常委會盡快將志愿服務法增加列入五年立法規(guī)劃和年度立法計劃并主導此項立法，相信經(jīng)過兩到三年的時間，這也是我國立法工作比較順利的一般周期，完全能夠依照法定程序推出本法，及時發(fā)揮龍頭性法律的調(diào)整作用。而且有關(guān)政府部門還應預先做好立法和實施準備，爭取同步推出實施性的行政立法，上下配套地盡快形成完善的志愿服務法律規(guī)范體系，能夠提供更給力的法律保障?！蹦诖ㄕf。

    立法首先要考慮激勵機制

    莫于川介紹說，全國人大常委會曾經(jīng)在8年前安排啟動過此項立法調(diào)研工作且已有起草工作基礎，由專門委員會負責組成專門班子加緊工作完成了該法試擬稿，國務院有關(guān)部門也提供了制定有關(guān)行政法規(guī)的起草工作基礎，而且還有共青團中央、中國人民大學、山東大學等多個機構(gòu)提出的法律草案建議文本作為參考。

    志愿服務立法的目的，直接決定著志愿服務立法的目標選擇與制度設計。志愿服務立法從立法定位和價值取向來看，具有多重屬性，它是志愿服務事業(yè)促進法、志愿服務主體權(quán)益保障法、志愿服務行為規(guī)范法、精神文明建設促進法，也是我國社會主義核心價值觀的集中體現(xiàn)。

    莫于川認為，著眼于志愿服務精神、志愿服務活動、志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象、志愿服務事業(yè)等志愿服務的各項要素，遵循“倡導—鼓勵和規(guī)范—保障—促進”的邏輯，志愿服務立法目的主要包括以下幾個方面：倡導志愿服務精神，鼓勵和規(guī)范志愿服務行為，保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權(quán)益，培養(yǎng)志愿服務文化，促進志愿服務事業(yè)的健康發(fā)展。

    “志愿服務法應當既是促進法，又是規(guī)范法。立法首先要考慮激勵機制，同時要考慮規(guī)范機制，當下的重點是考慮如何發(fā)揮其引導促進保障功用?！蹦诖ㄕf。

    莫于川認為，志愿服務作為一項高尚宏遠和普遍實在的社會事業(yè)，需要政府、社會、公民的支持，才能健康有序發(fā)展，無論是倡導志愿服務精神，還是鼓勵和規(guī)范志愿服務活動，保障志愿者、志愿服務組織、志愿服務對象的合法權(quán)益，培養(yǎng)志愿服務文化，最終目的都是為了促進志愿服務事業(yè)的健康發(fā)展，有助于依法調(diào)動各方面積極性和保障合法權(quán)益，制度化地將富有現(xiàn)代內(nèi)涵和豐富效用的志愿服務塑造成亮麗的中國名片。

    （據(jù)法制網(wǎng)）