■ 本報記者 王勇

    7月8日，《國務院2020年立法工作計劃》對外公布，社會組織登記管理條例的制定再次被列入工作計劃。

    實際上，早在2008年，社會團體登記管理條例的修訂就被列為力爭年內(nèi)完成的重點立法項目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的修訂，則被列為需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目。

    那么，這十二年里，基金會、社會團體、民非這三大社會組織的登記管理條例的修訂都經(jīng)歷了些什么？目前，離完成立法還有多遠呢？

    三大條例已實施多年

    作為基金會、社會團體、民非登記管理的主要依據(jù)，三大登記管理條例都已經(jīng)實施多年。

    《基金會管理條例》自2004年6月1日起施行，1988年9月27日國務院發(fā)布的《基金會管理辦法》同時廢止。  

    《社會團體登記管理條例》1998年10月25日發(fā)布施行。1989年10月25日國務院發(fā)布的《社會團體登記管理條例》同時廢止。

    2016年2月6日，國務院令第666號《國務院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》發(fā)布，對《社會團體登記管理條例》的部分條款進行了修訂。

    《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》1999年12月28日發(fā)布施行。

    從1998年到2020年，雖然三大條例一直在施行，但社會組織領(lǐng)域已經(jīng)發(fā)生了很多變化。其中比較重要的包括：

    第一，上位法的變化。1999年9月1日，《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》施行，在當時來看，三大條例和該法是匹配的。

    2016年9月1日，《中華人民共和國慈善法》施行。《慈善法》對21世紀以來中國公益慈善事業(yè)的變化進行了確認與規(guī)范，其中很多規(guī)定與三大條例并不一致。

    第二，政府職能的變化。2013年，《國務院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》提出，該取消的取消、該下放的下放、該整合的整合，要更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務中的作用。

    三大條例制定時的政府職能和2013年改革之后的政府職能是不同的，落實到具體的條款上就顯示出很多不匹配的地方。

    第三、登記機制的變化。最明顯的是現(xiàn)實中的直接登記和三大條例貫徹的雙重管理原則之間的不匹配。

    在實踐中，截至2014年底，全國直接登記的社會組織已經(jīng)超過3萬個。而三大條例對社會組織實施的仍然是雙重管理原則，即民政部門是社會組織登記單位，還需要有業(yè)務主管單位。

    連續(xù)十二年列入立法計劃

    針對三大條例存在的問題，實際上，早在2008年，國務院立法計劃就已經(jīng)提出了修訂的計劃，一直延續(xù)到2020年。三大條例的修訂由研究論證發(fā)展到分不同進度要求實施，再到成為急需項目，最后改為三合一制定社會組織登記管理條例，共分為四個階段：

    第一階段，研究論證階段。

    民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、社會團體登記管理條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）分別于2008年、2009年、2010年被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    國務院2008年立法工作計劃：為了保護公民結(jié)社自由，維護社會團體合法權(quán)益，加強社團登記管理，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內(nèi)完成的重點立法項目）；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    國務院2009年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    社會團體登記管理條例的修訂由力爭年內(nèi)完成變?yōu)樽ゾo研究項目。

    國務院2010年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要抓緊研究、待條件成熟時提出的立法項目中。

    這是基金會管理條例的修訂首次被納入立法工作計劃。

    國務院2011年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要積極研究論證的項目中。

    國務院2012年立法工作計劃：社會團體登記管理條例（修訂）、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）、基金會管理條例（修訂）被列入需要抓緊工作、適時提出的項目中。

    第二階段，不同進度階段。自2013年開始，三大條例的修訂在國務院立法計劃中開始呈現(xiàn)不同的進度。社會團體登記管理條例的修訂每年都被列入力爭年內(nèi)完成的項目；基金會管理條例的修訂被列入預備項目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例的修訂被列入研究項目。這一狀況一直延續(xù)到2015年。

    國務院2013年立法工作計劃：為了建立健全政社分開、權(quán)責明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，改革社會團體登記管理制度，強化行業(yè)自律，發(fā)揮社會團體在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內(nèi)完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    國務院2014年立法工作計劃：為了完善社會團體登記管理制度，強化行業(yè)自律，發(fā)揮社會團體在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內(nèi)完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    國務院2015年立法工作計劃：為了完善社會團體登記管理制度，強化行業(yè)自律，發(fā)揮社會團體在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用，修訂社會團體登記管理條例。（力爭年內(nèi)完成的項目）

    基金會管理條例（修訂）被列入預備項目；民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）被列入研究項目。

    第三階段，急需項目階段。2016年至，三大條例修訂的重要性被提升，全部被列入全面深化改革急需的項目，要求根據(jù)改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。

    國務院2016年立法工作計劃：為貫徹落實“十三五”開局之年經(jīng)濟社會發(fā)展等方面的重大決策部署，對黨中央、國務院確定的立法項目，要根據(jù)改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。這類項目主要有：……基金會管理條例（修訂），社會團體登記管理條例（修訂），民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）……

    國務院2017年立法工作計劃：為貫徹落實“十三五”規(guī)劃、推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等方面的重大決策部署，對黨中央、國務院確定的立法項目，要根據(jù)改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。這類項目主要有：……基金會管理條例（修訂），社會團體登記管理條例（修訂），民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂）……

    第四階段，三合一階段。2018年開始，三大條例修訂的提法不再出現(xiàn)，取而代之的是制定社會組織登記管理條例。三合一的思路替代了分別修訂的思路。

    國務院2018年立法工作計劃：為健全人民當家作主制度體系，發(fā)展社會主義民主政治，加強政府自身建設(shè)，提請全國人大常委會審議……社會組織登記管理條例……

    國務院2019年立法工作計劃：圍繞加強和創(chuàng)新社會治理，提請全國人大常委會審議社區(qū)矯正法草案……制定社會組織登記管理條例……

    國務院2020年立法工作計劃：圍繞堅持和完善共建共治共享的社會治理制度，保持社會穩(wěn)定、維護國家安全，提請全國人大常委會審議治安管理處罰法修訂草案……制定社會組織登記管理條例……

    完成立法還有多遠

    連續(xù)十二年被列入國務院立法計劃，三大條例的修訂取得了什么樣的成果呢？

    2016年，《社會團體登記管理條例》被部分修訂。

    2016年2月，國務院令第666號《國務院關(guān)于修改部分行政法規(guī)的決定》對1998年施行的《社會團體登記管理條例》的第九、十一、十二、十三、十四、十六、十七、十九、二十、二十一、二十四、二十七、二十八、三十三、三十五條進行了刪改。主要是取消了社會團體籌備階段相關(guān)要求。

    2016年，民政部先后發(fā)布了三大條例各自的修訂草案征求意見稿）并征求意見。

    2016年5月，民政部公布《基金會管理條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。針對基金會屬于慈善組織的基本屬性，征求意見稿與慈善法進行了銜接。

    2016年5月，民政部公布《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。為了更準確地反映社會服務機構(gòu)的定位和屬性、與《中華人民共和國慈善法》的表述相銜接，此次修訂將“民辦非企業(yè)單位”名稱改為“社會服務機構(gòu)”。

    2016年8月，民政部公布《社會團體登記管理條例（修訂草案征求意見稿）》并征求意見。《征求意見稿》提出四類社團直接登記、免去籌備審批階段、要求設(shè)立黨組織、世界及國字頭社團名稱需審批、不得從事營利性活動、未履行信息公開義務列入異常名錄、民政部門擁有更多執(zhí)法手段等新規(guī)定。

    2018年，三大條例分別修訂的思路被更新為統(tǒng)一制定社會組織登記管理條例。

    2018年8月，民政部發(fā)布通知就《社會組織登記管理條例（草案征求意見稿）》向社會各界征求意見，意見反饋截止時間為2018年9月1日。

    此次征求意見引起公益行業(yè)的極大關(guān)注，相關(guān)機構(gòu)就此召開了研討會，并提交了意見。

    2019年，《民政部2019年立法工作計劃》將《社會組織登記管理條例》的制定列入其中，進度則被描述為“擬提請國務院審議”。

    2020年，國務院2020年立法工作計劃再次提出制定社會組織登記管理條例，這一次進度是否會加快呢？