■ 孔祥成 劉芳

    社會文化資本準(zhǔn)入下的選聘條件

    1931年江淮大水催生了新型救災(zāi)機(jī)構(gòu)——國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會于1931年8月16日在上海宣告成立。鑒于以往地方救災(zāi)行政的負(fù)責(zé)人普遍存在貪污腐化現(xiàn)象，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會探索在傳統(tǒng)官方與民間賑災(zāi)組織獨(dú)立運(yùn)營模式之外，尋求第三條道路。國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會作為中央臨時組建的專門救濟(jì)1931年水災(zāi)的賑務(wù)組織，一改以前的救災(zāi)模式——由賑務(wù)委員會單純籌募資金和賑糧，然后撥交災(zāi)區(qū)各級行政機(jī)關(guān)、由省長、縣長、區(qū)長掛帥，或依靠內(nèi)嵌于民政部門的服務(wù)機(jī)關(guān)，來組織實(shí)施賑濟(jì)，轉(zhuǎn)而吸取了民間義賑的經(jīng)驗(yàn)，參酌了西方應(yīng)付突發(fā)事件的管理模式，自上而下地建構(gòu)了獨(dú)立的組織運(yùn)營體系，簡而言之，在中央成立了規(guī)模龐大的專門負(fù)責(zé)水災(zāi)救濟(jì)的機(jī)構(gòu)，在各地方也成立了規(guī)模巨大的運(yùn)送體系和直接負(fù)責(zé)救災(zāi)事業(yè)的地方組織。

    無論從組織體系、人員構(gòu)成，還是從活動方式等方面來看，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會均是一個前所未有的新機(jī)構(gòu)，彰顯出“官主民辦”與“官義合辦”的組織特色。

    國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會擇才，首重經(jīng)驗(yàn)與學(xué)識，其次為人品與資歷。不過，這一條件在不同層級的賑務(wù)機(jī)構(gòu)中排序不同。一般而言，在中高層的賑務(wù)組織中，現(xiàn)代學(xué)歷所代表的文化資本凸顯了重要性；而在基層賑務(wù)組織中，經(jīng)驗(yàn)、閱歷與人脈關(guān)系等社會資本，則無疑更有利于地方賑務(wù)的開展。

    賑務(wù)組織的結(jié)構(gòu)體系，往往采用類科層制的組織方式。應(yīng)對1931年江淮大水的最高決策機(jī)關(guān)，即為國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會。議行分開，執(zhí)行機(jī)關(guān)下設(shè)調(diào)查、財(cái)務(wù)、會計(jì)稽核、衛(wèi)生防疫、運(yùn)輸、聯(lián)絡(luò)災(zāi)區(qū)工作等七組。以江蘇為例，委員會派遣的災(zāi)區(qū)工作組，下轄江北區(qū)賑務(wù)專員辦公處和寧屬區(qū)賑務(wù)專員辦事處等省區(qū)賑務(wù)派出機(jī)構(gòu)。辦公處專員以下設(shè)干事長一人，置總務(wù)、文書、會計(jì)、運(yùn)輸四股。重災(zāi)縣份，可依照工作組所頒發(fā)《查放通則》設(shè)立査放局，查放局成為縣級賑務(wù)的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。可見，由最高委員會到工作組，再到專員辦事處、查放局，疊屋架構(gòu)，橫向分工與縱向統(tǒng)屬關(guān)系嚴(yán)明，決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋流程暢通。為適應(yīng)上述科層化辦公環(huán)境的需要，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會對賑務(wù)人員的學(xué)歷與資歷，均有較高要求。不同層次、不同種類部門的具體要求也不同。

    國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會職員履歷強(qiáng)調(diào)的主要有兩點(diǎn)：一是受教育背景和學(xué)歷，這是一個前提條件，科層化的管理體制與文書運(yùn)作方式對受教育程度有較高的要求。國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會除一人情況不明外，余皆具高中或中專以上文憑，有的則是高校知名教授，從學(xué)歷與專業(yè)上都能滿足救災(zāi)工作的需要。二是任職自立，有無辦賑經(jīng)驗(yàn)，是否熟悉政府辦公程序與環(huán)境。這些辦賑人員的一個共同特點(diǎn)就是，大都在政府機(jī)關(guān)或企事業(yè)單位做過中層官員，很多直接就是銀行經(jīng)理、行長或公司董事長，具有豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和老練的操作能力。因此，無論其學(xué)歷或資歷，都比較合格，符合國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會“才堪專任”的用人原則。

    值得指出的是，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會吸收外國人擔(dān)任決策顧問或財(cái)務(wù)稽管。1931年9月8日，國際聯(lián)盟第十二屆大會通過英國代表薛西爾關(guān)于由國聯(lián)衛(wèi)生部協(xié)助中國救濟(jì)水災(zāi)的提議。9月15日，國聯(lián)衛(wèi)生部長拉西曼抵南京，先向衛(wèi)生署長劉瑞恒詢問災(zāi)區(qū)情況，隨后與蔣介石商談災(zāi)區(qū)整個防疫計(jì)劃，并赴漢口長江一帶實(shí)地考察。9月18日，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會聘拉西曼為衛(wèi)生高等顧問，借以實(shí)施西方式的公共衛(wèi)生防治。救災(zāi)組織人才梯隊(duì)“中西結(jié)合，唯才是用”的特點(diǎn)，于此可見一斑，這也從側(cè)面反映了民國時期救災(zāi)理念的進(jìn)步。

    從聘用原則上講，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會延用地方查放員的標(biāo)準(zhǔn)或曰最大特點(diǎn)，就是“素具賑務(wù)經(jīng)驗(yàn)”。因?yàn)檗k賑“不能以尋常政務(wù)論，宜注重得人，而不拘牽文法，是當(dāng)盡量延請社會有聲譽(yù)、信用、經(jīng)驗(yàn)之賑務(wù)人員，授以實(shí)行賑救之重任"。事實(shí)上、這一選才原則得到了較好的實(shí)施。在查放人員的選聘上，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會以才識、經(jīng)驗(yàn)、名望為準(zhǔn)則?！辈榉?、急賑各縣設(shè)查放局、由專員遴聘操守堅(jiān)正，心地慈祥，熟悉賑務(wù)者一人為查放長。每局置查放員十余人，事務(wù)員二人，除由專員及查放長延請擔(dān)任外，由各該縣縣長遴選能耐勞苦，樂為慈善，干練明達(dá)，清廉公正之邑人若干人，開單交由查放長按名接見酌量延請擔(dān)任。”可見，上自查放長，下至查放員，其選聘都有素質(zhì)和能力兩方面的限制。

    經(jīng)過對地方人才的羅掘，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會基本上做到了“每一區(qū)都有以為有經(jīng)驗(yàn)的賑務(wù)熟手引領(lǐng)”的初衷，較好地實(shí)現(xiàn)了其所定下的選聘標(biāo)準(zhǔn)與原則。從組織人才學(xué)的角度來看，也充分體現(xiàn)了官方賑務(wù)組織“官主（持）民辦”的特點(diǎn)。

    審查與監(jiān)督雙管齊下的約束機(jī)制

    國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會制定了一整套制度化的規(guī)則，以作為選才的標(biāo)準(zhǔn)。但嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)不一定總是能夠很好地執(zhí)行，還必須要借助于切實(shí)有效的機(jī)制，來保障制度的落實(shí)。因此，選聘人才的方法與途徑，便構(gòu)成標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的保障機(jī)制。為了確保賑務(wù)職員應(yīng)聘者“達(dá)標(biāo)”和錄用后“敬業(yè)”，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會除了借鑒征求與薦舉兩種傳統(tǒng)用人方式以外，還增設(shè)了資格審查與民意監(jiān)督兩道門檻。資格審查主要用于防范由信譽(yù)道德的失靈所帶來的風(fēng)險(xiǎn)，而民意監(jiān)督則主要是防范賑務(wù)人員錄用以后可能會出現(xiàn)的失職與舞弊行為，旨在通過多層審查與多重監(jiān)督，建立起嚴(yán)密的就在風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

    首先，在對查放人員延聘的過程中，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會增加了資格審查環(huán)節(jié)，要求受聘的查放員要由地方薦舉并取保于殷實(shí)商戶。

    其次，多重監(jiān)督機(jī)制。如果僅把好選聘的入門關(guān)，尚不能有效地阻止腐化現(xiàn)象在賑務(wù)內(nèi)部運(yùn)營中產(chǎn)生。為此，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會建立了上級督察和群眾監(jiān)督的雙向約束機(jī)制。以預(yù)算、查賬、稽核等經(jīng)濟(jì)手段和民心、民意測評等綜合指標(biāo)來衡量辦賑人員的績效，隨時接受民眾舉報(bào)。

    總之，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會賑務(wù)組織用人范圍之廣，考核之精，既有利于調(diào)動地方勢力參與賑災(zāi)的主動性，更有利于賑務(wù)的推行。“舉凡隨查隨放、營救、收容、賑撫流亡、掩埋叢葬、粥廠、保牲等事，概行因地制宜，陸續(xù)舉辦”。結(jié)果，最大限度地動員和利用了當(dāng)?shù)氐娜肆Y源。無疑，正確的組織原則和嚴(yán)密的選拔機(jī)制，發(fā)揮了應(yīng)有的效用。

    社會精英參與下的委員會梯隊(duì)

    作為1931年江淮大水救災(zāi)中樞的國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會，在“寧缺毋濫”的選聘標(biāo)準(zhǔn)和“隨時淘汰”的錄用機(jī)制的雙重作用下，自上而下各級機(jī)構(gòu)吸收了大量的民間人士，并委以重要職位。

    從高層來看，決策圈與管理層的多位核心人物均系社會名流。如決定國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會募捐方針的財(cái)務(wù)組財(cái)務(wù)委員會的委員們，正是設(shè)立代收窗口的銀行或企業(yè)的負(fù)貴人、許多還是當(dāng)時義賑活動的代表性機(jī)構(gòu)——上海籌募會的成員。他們與政府內(nèi)政部、財(cái)政部、實(shí)業(yè)部、交通部等部門高官一起組成了國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會高層決策和管理的領(lǐng)導(dǎo)隊(duì)伍。

    從中層而言，國家與社會的融合方式更是多樣化。國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會不斷增加人員編制，吸納社會精英，與之分權(quán)共事。如委員會顧問楊格曾建議聘請南京中央大學(xué)、金陵大學(xué)教授凌道揚(yáng)等人入會?！爸T君熱心災(zāi)賑，發(fā)愿籌款，賑濟(jì)寧屬六縣災(zāi)民，井?dāng)M有進(jìn)行計(jì)劃”，委員會委員長宋子文接受建議，下令吸收這股新鮮血液，借助于專家學(xué)者智囊團(tuán)的作用和高校特有的文化資本來支撐井壯大賑濟(jì)事業(yè)。

    在縣級基層服務(wù)機(jī)構(gòu)，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會更多地依靠社會賢達(dá)，以成就賑務(wù)。這主要是由于賑務(wù)人員多以志愿服務(wù)為原則，并不領(lǐng)取薪酬。如江北區(qū)賑務(wù)專員成靜生在致委員會災(zāi)區(qū)工作組主任朱慶瀾的電文中說：“唯經(jīng)費(fèi)在賑款內(nèi)開支未免有礙義賑成規(guī)，靜生亦萬萬不忍為此，近五年所辦義賑，均屬另籌。倘今日為官賑籌募經(jīng)費(fèi)，事實(shí)上又必辦不到，仍懇主持迅請政府專撥辦賑經(jīng)費(fèi)，分配各省支用。至專員、各查放長、所長自當(dāng)全盡義務(wù)。”至于“本辦公處干事長、各股主任干事及各干事僅支少數(shù)津貼，不領(lǐng)月薪”?！安榉艈T、事務(wù)員需否津貼由查放長斟酌定之。”嗣后，他的建議得到了采納，朱慶瀾在回電中批復(fù)：“悉各省辦賑經(jīng)費(fèi)已另行籌匯，一經(jīng)匯到，應(yīng)即撥還，專員及查放長、查放員全盡義務(wù)。”為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)，降低辦賑成本、朱慶瀾在電文指示：“請多約能盡義務(wù)、自備資斧之人為盼。”為此，國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會基層機(jī)構(gòu)，一方面從政府機(jī)關(guān)借調(diào)辦公人員，薪水仍由原單位發(fā)放。另一方面，急需吸納大量的有經(jīng)濟(jì)條件和社會聲望的地方精英，充實(shí)到賑災(zāi)隊(duì)伍中來。

    近代以來，士紳作為一個封建階層已趨向衰落，他們在鄉(xiāng)村公共建設(shè)中的作用也日漸式微。但農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)的穩(wěn)固及封建性的大量殘留，使得紳士階層消亡速度得以延緩，“中國的鄉(xiāng)村精英到20世紀(jì)還繼續(xù)存在著, 而且在鄉(xiāng)村社會的某些實(shí)際方面還鞏固了他們的地位”。民國時期災(zāi)荒連年的自然-社會環(huán)境，反倒成為鄉(xiāng)村精英興辦義賑傳承身份的土壤。

    國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會通過用人制度的探索，一方面自上而下地大量吸納社會賑災(zāi)精英，引起隊(duì)伍結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化：行政官僚所占比重大大減小，而職業(yè)和技術(shù)官員比例上升，組織成員構(gòu)成趨于合理化，并促使救災(zāi)機(jī)構(gòu)職員群體的學(xué)歷、專業(yè)、閱歷、背景、威望等現(xiàn)代性社會文化資本所占比重攀升。另一方面，借鑒了薦舉、擔(dān)保等傳統(tǒng)用人制度和合理內(nèi)核，通過審查、監(jiān)督、晉升等用人環(huán)節(jié)的縝密設(shè)計(jì)，為賑災(zāi)機(jī)構(gòu)的自律提供了機(jī)制上的保障。之一新型的救災(zāi)組織用人制度，不僅凸現(xiàn)了1931年江淮水災(zāi)救濟(jì)荒政社會化的特點(diǎn)，而且使得義賑的理念與經(jīng)驗(yàn)在國民政府救濟(jì)水災(zāi)委員會的救災(zāi)對策與制度中得到更多的體現(xiàn)。

    （據(jù)《學(xué)術(shù)界》）