我國公益捐贈政策經歷了曲折的發(fā)展歷程。隨著20世紀50年代后期出現(xiàn)極“左”思潮和之后的“文革”，公益慈善事業(yè)走向衰落，并最終停滯下來。改革開放后，公益慈善事業(yè)才開始發(fā)展起來。我國也開始制訂相關政策來規(guī)范和促進公益事業(yè)。

    20世紀80年代：境外和華僑、港澳臺同胞為主的捐贈政策

    首先，境外捐贈的政策。隨著國家對外開放政策的實施，我國從1980年開始接受救災外援，到1981年四川發(fā)生大水災，又緊縮了接收外援的口徑，經國務院批準三部請示，將接受救災外援的方針改變?yōu)椋翰恢鲃犹岢鲆笤?，對方主動提供援助又不附加先決條件，可以接受；災情由新華社適當報道，所提供資料以新華社公開報道為準。按此方針，幾年中我國接受外援工作基本上處于停滯狀態(tài)。對于國內發(fā)生的災害，國家主要采取了三項措施：實行救災救濟費包干制度、在農村實行救災合作保險工作試點、加強生產救災工作。

    1981年以后接受救災外援一度處于停滯狀態(tài)，但是聯(lián)合國救災署多次要求交流救災情況，并愿意在救災援助方面提供合作。而且每遇災害，一些友好國家都通過使館表達救災援助的意向，這導致當時民政部、經貿部和外交部非常被動。1987年5月，三部向國務院遞交《關于調整接受國際救災援助方針問題的請示》，提出：一要有組織有計劃地向國際社會通報和提供有關災情和救災工作的資料；二是有選擇地積極爭取國際救災援助；三是接受聯(lián)合國系統(tǒng)各機構、其他國際組織和友好國家政府的救災援助，由經貿部負責歸口辦理對外聯(lián)系交涉，由民政部負責歸口辦理提供災情資料，組織宣傳報道和資金物資的接受、分配；四是不涉及救災援助，純屬向有關國際組織和友好國家提供災情和救災工作資料的業(yè)務交往，可由民政部直接對外，并與外交、經貿兩部通氣。國務院于1987年6月批準三部的《關于調整接受國際救災援助方針問題的請示》，當時確立的方針為：對聯(lián)合國救災署的援助可適當?shù)貭幦?，可及時提供災情（包括組織渠道），情況嚴重的亦可提出援助的要求。經過一年多的運行，三部認為現(xiàn)行的接受救災援助的方針是積極的，有利于搞活救災工作，有利于提高抗災能力。在此基礎上三部于1988年8月向國務院提出《關于在接受國際救災援助中分情況表明態(tài)度的請示》，提出根據(jù)受災情況的不同提出相應的國際救災申請，國務院于次月同意了三部的請示。

    隨著接受國際救災援助的增多，1991年國務院下發(fā)了《國務院辦公廳關于做好境外救災援助和捐贈款物工作的通知》，要求各地加強救災援助和捐贈款物的管理工作。民政部1988年下發(fā)《民政部關于做好外援抗震救災款物接收、發(fā)放、使用、管理工作的通知》，2001年下發(fā)《民政部關于做好接收境外救災捐贈物資工作的通知》《民政部關于安排使用境外捐贈資金有關事宜的通知》，進一步加強對境外救災捐贈款物的管理。

    其次，華僑、港澳臺同胞的捐贈政策。20世紀80年代，華僑和港澳臺同胞紛紛來中國大陸投資，也積極參與國內的公益事業(yè)，每遇國內發(fā)生重大災害，華人、華僑和港澳臺同胞都紛紛向國內捐贈款物。據(jù)統(tǒng)計，從1979年到1997年，經僑務部門登記的海外華僑、港澳同胞的捐贈額達400億人民幣。為了鼓勵和保護華僑愛國愛鄉(xiāng)的熱情，加強對華僑捐贈工作的管理，中央和地方政府紛紛制訂華僑捐贈政策。

    這一時期救災主要是由國家承擔，來自社會的個人捐贈和企業(yè)捐贈沒有大范圍地出現(xiàn)，因而相關捐贈政策并未出臺。公募性質的基金會已經出現(xiàn)，但對于公募基金會的捐贈的相關免稅政策還沒有出臺。這一時期的捐贈政策主要是在外部力量推動下制定的，主要是一些規(guī)定、通知、暫行辦法，有關規(guī)定大多體現(xiàn)在其他的政策與法規(guī)之中，公益捐贈的專門法規(guī)尚未出臺。

    20世紀90年代：以救災與濟困為主線的捐贈政策

    我國是一個地域遼闊、自然災害多發(fā)的國家。在計劃經濟時代，救災主要依靠行政性措施，在國家層面上解決各地的災害救助。隨著市場經濟逐漸建立，中央政府不能再隨意調撥各地的資金和物資來解決突發(fā)性的自然災害救助問題，救災所需大量資金和物資的缺口急需解決；同時由于社會轉型，社會的貧富差距逐漸拉大，一些貧困群體的生活出現(xiàn)問題，而社會保障體系又不能完全解決這些問題，這就需要其他社會成員來協(xié)助解決，社會捐贈也隨之發(fā)展起來。

    1991年江蘇、安徽等省發(fā)生了百年一遇的洪水，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)《關于進一步開展向災區(qū)捐贈活動的通知》，號召在全國范圍內進一步開展向災區(qū)的捐贈活動，并在民政部和地方民政局成立救災捐款接受辦公室，負責接受和分配捐款。1994年南方六省遭受了嚴重的洪澇災害，各地為了應對災情，紛紛出臺鼓勵捐贈的相關政策，同時加強對捐贈賑災款物的管理。為了促進接受捐贈的部門、單位加強財務管理，保證社會捐贈資金籌集、分配、使用的真實、合法，提高社會捐贈資金使用的社會效益與經濟效益，1996年國家審計署公布了《審計機關對社會捐贈資金審計實施辦法》（審行發(fā)［1996］351號）。

    1998年長江流域發(fā)生特大洪水，國內外的社會捐贈高達60多億元。為了加強救災款物的管理，1998年國務院辦公廳出臺了《關于加強救災管理工作的通知》，要求各地加強救災款物的管理，確保救災工作的正常有序開展。1999年國家稅務總局下發(fā)了《關于企業(yè)向災區(qū)捐贈所得稅前扣除問題的通知》和《關于金融、保險企業(yè)向災區(qū)捐贈所得稅前扣除問題的通知》，明確了企業(yè)向災區(qū)捐贈的稅收政策，鼓勵企業(yè)和個人向災區(qū)捐贈，幫助災區(qū)重建家園，緩解國家救災資金緊張的局面。

    在這個時期，救災活動促進了社會捐贈的發(fā)展，隨著公益捐贈的范圍、數(shù)量和頻度的增加，也引發(fā)了一些新的問題：比如虛假捐贈、擅自挪用捐贈款物等，以及捐贈個人與企業(yè)的稅收問題，這在一定程度上抑制了公益捐贈的增長。就公益捐贈的管理方面來說，這個時期我國的捐贈立法，無論數(shù)量還是質量上相對于社會生活中的捐贈現(xiàn)象都已滯后。同時隨著1996年4月國務院較大幅度地降低了進口關稅總水平，取消了一系列的減免規(guī)定，華僑、港澳臺同胞的捐贈直線下降，1995年捐贈總價值為41.25億元，1998年共為13.07億元。一些捐贈人對捐贈之后要繳納關稅不理解，一些人受贈人又無力支付關稅，致使一些捐贈難以實現(xiàn)，因此迫切需要通過立法明確對捐贈的鼓勵與優(yōu)惠政策，促進公益事業(yè)的健康發(fā)展，公益捐贈的立法便應運而生。1999年6月《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》頒布，公益捐贈開始走上法制化的軌道。

    2000年以來：以免稅為特征的捐贈政策

    改革開放之后，國內公益捐贈還沒有發(fā)展起來，有關公益捐贈的免稅政策主要是涉及國外捐贈以及華僑和港澳臺同胞的捐贈。20世紀90年代對公益捐贈基本上是執(zhí)行1993年重新修訂后的《個人所得稅法》和1993年頒布的《企業(yè)所得稅暫行條例》，即個人將其所得對教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈的部分，按照國務院有關規(guī)定從應納稅所得中扣除：企業(yè)所得稅的納稅人用于公益、救濟性的捐贈，在年度納稅所得額3%以內的部分，準予扣除。金融保險企業(yè)用于公益、救濟性的捐贈扣除的部分不能超過1.5%。1999年6月《公益事業(yè)捐贈法》出臺減免稅收政策，明確了公益捐贈可以享受稅收優(yōu)惠政策，但在實際操作過程中并沒有很好地執(zhí)行。這一時期我國公益組織得到較快的發(fā)展，而有關公益捐贈的稅收優(yōu)惠得不到執(zhí)行，引起各方面的關注。但1993年和1999年的《個人所得稅法》都肯定了個人將其所得對教育事業(yè)和其他公益事業(yè)捐贈的部分，按照國務院有關規(guī)定從應納稅所得中扣除。這給公益捐贈的稅收扣除留下很大的可操作空間，公益組織與社團依據(jù)稅法的規(guī)定開始爭取稅收優(yōu)惠。

    國家稅務總局在1998年通過向聯(lián)合國兒童基金會捐贈給予減免稅收（國稅發(fā)［1999］77號）。在這之后，稅務總局在1999-2006年7年間共下文21次批準了對21個基金會的減免稅收政策，財政部和稅務總局在2000-2007年共發(fā)文21次，批準了對60個基金會的減免稅收政策。這個時期對基金會的稅收減免尤其明顯：財政部和稅務總局在2003、2004、2005和2006年共8次下文，批準了52個基金會的減免稅收政策，平均每年6.5個，其中2005年共5次下文，批準了25個，而2006年1次就批準了16個，可見力度之大。

    依據(jù)《公益事業(yè)捐贈法》和《基金會管理條例》，捐贈人用于公益事業(yè)的捐贈，依法享有稅收優(yōu)惠政策，但長期以來，這一優(yōu)惠政策被作為特惠條款受到嚴格限定，只有少數(shù)由財政部和稅務總局以官方文件指定的基金會和社會團體才得以享受。這一做法明顯帶有計劃經濟色彩，造成了公益組織之間政策待遇的不公平，2007年1月，財政部和稅務總局通過財稅［2007］6號文，擴大了公益捐贈可享受稅前扣除的優(yōu)惠政策范圍，將稅收優(yōu)惠政策的范圍擴大到在民政部登記注冊的所有非營利的公益性社會團體和基金會，另一方面，又下放了資格確認權限，將在省一級登記的社會團體和基金會的捐贈稅前扣除資格下放，由省級財稅部門進行確認。這一文件的頒布實施標志著中國公益捐贈減免稅收政策開始由“特許制”向“審核制”過渡。2007年新《企業(yè)所得稅》頒布，并于2008年實施，新《企業(yè)所得稅》統(tǒng)一了內外資企業(yè)所得稅的稅率，同時在公益優(yōu)惠稅制上做出了重要的制度安排。規(guī)定企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈支出，在年度利潤總額12%以內的部分，準予在計算應納稅所得額時扣除。新《企業(yè)所得稅》大幅度提高企業(yè)捐贈的稅前比例，同時實行對非營利組織符合條件的收入可以列入免稅收入政策。

    5·12汶川地震之后，稅務總局于2008年5月21日通過《關于個人向地震災區(qū)捐贈有關個人所得稅征管問題的通知》(國稅發(fā)［2008］55號)，對于個人通過扣繳單位統(tǒng)一向災區(qū)的捐贈或者直接通過政府機關、非營利組織向災區(qū)的捐贈，依法據(jù)實扣除，并開具接受捐贈憑據(jù)。文件還首次提出：各級稅務機關應本著鼓勵納稅人捐贈的精神，在加強對捐贈扣除管理的同時，通過各種媒體廣泛宣傳捐贈扣除的政策、方法、程序，提供優(yōu)質納稅服務，方便扣繳單位和納稅人具體操作。2008年12月財政部、稅務總局、民政部《關于公益性捐贈稅前扣除有關問題的通知》提出對公益性捐贈所得稅稅前扣除有關問題要依法執(zhí)行。這為落實公益事業(yè)捐贈的稅收優(yōu)惠畫上句號。

    （據(jù)《淮陰師范學院學報》）