2006年，未保法第一次修訂，2020年未保法第二次修訂。14年間，兒童福利工作取得了長足發(fā)展，尤其是保障對象從孤兒向農(nóng)村留守兒童、困境兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童、監(jiān)護(hù)缺失未成年人等未成年人群體拓展，兒童福利由補缺型向適度普惠型發(fā)展。

    2006：如何滿足10倍于供給的救助需求

    2006年是“十一五”開局之年，伴隨經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌和社會轉(zhuǎn)型，流浪未成年人數(shù)量逐年增加、犯罪率不斷上升。當(dāng)時我國流浪未成年人達(dá)100萬~150萬人，其中很多曾有違法行為。

    為了預(yù)防未成年人犯罪、保護(hù)未成年人權(quán)益，當(dāng)年1月18日，民政部等19部門印發(fā)了《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》，其中明確提出：民政部門是流浪未成年人工作的政府職能部門。那一年，無論是“十一五”規(guī)劃完善流浪未成年人救助制度，抑或是1月20日召開的全國保護(hù)流浪未成年人工作會議、12月29日修訂出臺的未保法，都從更高層級對民政部門作為流浪未成年人工作的政府部門的職責(zé)進(jìn)行了明確。

    截至2005年底，全國共建成130個流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，每年僅能提供11.4萬人次的不超過16天的簡單吃住服務(wù)。如何滿足10倍于供給的救助需求，建機(jī)構(gòu)、塑管理，成了最緊迫的事。

    為此，民政部出臺了《流浪未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》《“十一五”流浪未成年人救助保護(hù)體系建設(shè)規(guī)劃》《流浪未成年人救助保護(hù)中心建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》等一系列文件，對救助保護(hù)機(jī)構(gòu)在設(shè)施設(shè)備、服務(wù)內(nèi)容、內(nèi)部管理和人員隊伍做出了詳細(xì)規(guī)定。與此同時，部門協(xié)調(diào)聯(lián)動的主動救助保護(hù)工作機(jī)制也在探索中。2009年，民政部、公安部、財政部等出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強城市街頭流浪乞討人員救助管理和流浪未成年人解救保護(hù)工作的通知》，進(jìn)一步明確了各部門的職責(zé)。

    “十一五”期間，中央投資7億元、地方配套12.2億元，建設(shè)了387個未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)，改建、新增4.1萬張床位，實現(xiàn)了90%以上地級市和部分重點縣級市擁有流浪未成年人救助保護(hù)設(shè)施。

    2011：抓住源頭預(yù)防這個關(guān)鍵

    2011年，是流浪未成年人救助保護(hù)工作迎來重要轉(zhuǎn)折的一年。8月15日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進(jìn)流浪未成年人救助保護(hù)工作的意見》，明確了未成年人權(quán)益保護(hù)優(yōu)先、救助保護(hù)和教育矯治并重、源頭預(yù)防和綜合治理兼顧、政府主導(dǎo)和社會參與結(jié)合的原則和工作措施，建立了流浪未成年人救助保護(hù)制度。在各級民政系統(tǒng)和相關(guān)部門的共同努力下，當(dāng)年，流浪未成年人數(shù)大大減少。以廣東省中山救助站為例，2011年1~9月他們共救助未成年人179人，而2010年同期為316人。

    2012、2013年，民政部聯(lián)合多部門開展了“接送流浪孩子回家”“流浪孩子回校園”專項行動，基本實現(xiàn)城市街面無流浪乞討未成年人。2013、2014年，民政部在98個地區(qū)300個市縣開展未成年人社會保護(hù)試點，探索建立“以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，以社會監(jiān)督為保障，以國家監(jiān)護(hù)為補充”的監(jiān)護(hù)制度。

    但此時有個問題始終存在：未成年人監(jiān)護(hù)權(quán)的撤銷轉(zhuǎn)移。1986年出臺的《民法通則》、2006年修訂的未保法都對此進(jìn)行了明確規(guī)定，但全國沒有一例剝奪監(jiān)護(hù)權(quán)案件進(jìn)入司法程序。癥結(jié)就在于：誰提起訴訟，誰來監(jiān)護(hù)？

    2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、民政部、公安部四部門《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》出臺，明確了民政部門申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格以及承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)的責(zé)任。15天后，江蘇省徐州市銅山區(qū)民政局申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟得以立案，破冰由此而開始。

    同時，兒童福利服務(wù)體系也在探索中。2010年，民政部與聯(lián)合國兒基會開展了中國兒童福利示范區(qū)項目，以兒童信息報告監(jiān)測反饋、兒童福利臺賬、兒童幫扶、多部門聯(lián)動為核心內(nèi)容，以村兒童之家為活動場所，以村兒童福利主任隊伍為村（社）工作力量，打通了“最后一公里”。

    2016：國務(wù)院就兒童工作兩次發(fā)文

    2016年，無疑是兒童關(guān)愛保護(hù)工作的大年——2月4日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》，6月13日印發(fā)《關(guān)于加強困境兒童保障工作的意見》。前者以農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)為切入點，首次從國家層面系統(tǒng)性地明確未成年人保護(hù)、特別是農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)的政策措施和工作機(jī)制，為完善未成年人保護(hù)制度，落實未保法提供了有力的政策遵循。后者則明確了以促進(jìn)困境兒童全面發(fā)展為出發(fā)點和落腳點，要求加快形成家庭盡責(zé)、政府主導(dǎo)、社會參與的困境兒童保障工作格局，建立健全困境兒童分類保障制度，困境兒童服務(wù)體系更加完善。

    意見對建立農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系，提出了有針對性的政策安排和系統(tǒng)性的頂層制度設(shè)計，并在很多方面有所突破：一是強化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，二是依法設(shè)計了包括強制報告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的救助保護(hù)機(jī)制，三是依次明確家庭、政府、學(xué)校和社會責(zé)任，構(gòu)建家庭、政府、學(xué)校、社會齊抓共管的關(guān)愛服務(wù)體系。

    兩個意見印發(fā)后，民政部推動地方出臺了有針對性、操作性的具體工作措施。各省建立了農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系、部門協(xié)調(diào)機(jī)制，工作隊伍大大充實。截至2018年底，全國共有61.53萬名兒童主任，基本覆蓋所有村（社區(qū)）。

    2019：設(shè)立兒童福利司，完善行政管理體系

    民政部門在未成年人保護(hù)工作中職能界定經(jīng)歷了由分散到統(tǒng)一的過程。2016年2月，民政部社會事務(wù)司設(shè)立未成年人（留守兒童）保護(hù)處，負(fù)責(zé)未成年人保護(hù)和留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作。同時，流浪未成年人工作在救助管理處，孤殘兒童以及兒童福利機(jī)構(gòu)管理等相關(guān)工作仍在社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司。

    2019年，經(jīng)中央批準(zhǔn)，民政部單獨設(shè)立兒童福利司，實現(xiàn)了多頭管理歸口整合，兒童福利工作煥發(fā)出新的活力。4月，民政部等10部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步健全農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)體系的意見》，進(jìn)一步明確了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)的職能定位和發(fā)展方向，進(jìn)一步明確了加強基層兒童工作隊伍建設(shè)的總體要求，進(jìn)一步明確了多方力量共同參與的兒童關(guān)愛服務(wù)工作格局，進(jìn)一步明確了兒童關(guān)愛服務(wù)工作保障措施。

    “進(jìn)一步”體現(xiàn)在哪里？以未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)和兒童福利機(jī)構(gòu)為例，兒童福利院主要承擔(dān)長期監(jiān)護(hù)責(zé)任，而未保中心主要承擔(dān)臨時監(jiān)護(hù)責(zé)任和組織開展農(nóng)村留守兒童和困境兒童關(guān)愛服務(wù)職責(zé)；推廣區(qū)域性養(yǎng)育，對于已經(jīng)將孤兒轉(zhuǎn)出的縣級兒童福利機(jī)構(gòu)，推進(jìn)其設(shè)立兒童福利指導(dǎo)中心或向未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型……這在機(jī)構(gòu)改革前是無法實現(xiàn)的。

    同時，各地民政部門也加大兒童福利職能整合，2019年底，全國已有23個省（自治區(qū)、直轄市）、1個計劃單列市設(shè)立了兒童福利處。

    2019年6月，民政部等12個部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強事實無人撫養(yǎng)兒童保障工作的意見》，首次將事實無人撫養(yǎng)兒童納入國家保障，參照孤兒標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放基本生活費。2020年底，民政部聯(lián)合公安部、財政部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好事實無人撫養(yǎng)兒童保障有關(guān)工作的通知》，進(jìn)一步擴(kuò)大保障范圍，細(xì)化認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，25.3萬名事實無人撫養(yǎng)兒童得到保障。

    在新冠肺炎疫情暴發(fā)后，各級民政部門切實做好因疫情影響造成監(jiān)護(hù)缺失的兒童救助保護(hù)工作，井在此基礎(chǔ)上將救助保護(hù)工作范圍擴(kuò)大到所有受突發(fā)事件影響的未成年人，聯(lián)合國家發(fā)改委、應(yīng)急管理部等部門印發(fā)《關(guān)于做好因突發(fā)事件影響造成監(jiān)護(hù)缺失未成年人救助保護(hù)工作的意見》，進(jìn)一步明確保障范圍、處置措施和保障條件等。

    （據(jù)《中國民政》）