作為就業(yè)推動(dòng)機(jī)制，公益性崗位在我國(guó)扶貧領(lǐng)域發(fā)揮了重要作用，其經(jīng)過(guò)三個(gè)階段的發(fā)展，覆蓋范圍從城市擴(kuò)大到農(nóng)村，是工作福利制度和我國(guó)扶貧狀況有機(jī)結(jié)合的體現(xiàn)。

    從城鎮(zhèn)到鄉(xiāng)村

    20世紀(jì)90年代，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革、技術(shù)革新和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的大幅度調(diào)整，城鎮(zhèn)中大批國(guó)企職工下崗失業(yè)，解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題、保障社會(huì)穩(wěn)定成為社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)。2002 年國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，首次提出了公益性崗位的概念。政府投資開發(fā)的公益性崗位要優(yōu)先安排就業(yè)困難對(duì)象，與其簽訂1年以上期限勞動(dòng)合同，按實(shí)際招用的人數(shù)，在相應(yīng)期限內(nèi)給予社會(huì)保險(xiǎn)補(bǔ)貼。2003年原勞動(dòng)保障部在《關(guān)于開展下崗失業(yè)人員再就業(yè)統(tǒng)計(jì)的通知》中，對(duì)公益性崗位進(jìn)行了明確定義: 主要由政府出資扶持或社會(huì)籌集資金開發(fā)的，符合公共利益的管理和服務(wù)類崗位。

    2008年受國(guó)際金融危機(jī)的影響，失業(yè)人群數(shù)量再次劇增，而2010年因持續(xù)治理產(chǎn)能問(wèn)題出現(xiàn)的“職工安置”情況，進(jìn)一步促進(jìn)了覆蓋人群的擴(kuò)大。在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，部分地區(qū)的人社部門把公益性崗位促進(jìn)就業(yè)的做法輻射到農(nóng)村，但公益性崗位的主要實(shí)施區(qū)域和人口仍集中在城市。2013年“精準(zhǔn)扶貧”提出之后，采取多種措施幫扶貧困人口成為國(guó)家政策關(guān)注的焦點(diǎn)?！笆谥贼~，不如授之以漁”，作為解決就業(yè)問(wèn)題的公益性崗位制度開始與扶貧工作結(jié)合，從面向城鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)至覆蓋城鎮(zhèn)和農(nóng)村。2015年《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》指出可以設(shè)立開發(fā)護(hù)林員公益崗位，利用生態(tài)補(bǔ)償和生態(tài)保護(hù)工程資金使當(dāng)?shù)赜袆趧?dòng)能力的部分貧困人口轉(zhuǎn)為護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員。2017年財(cái)政部和人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于印發(fā)就業(yè)補(bǔ)助資金管理辦法的通知》將享受公益性崗位補(bǔ)貼的人員范圍擴(kuò)大為就業(yè)困難人員，重點(diǎn)是大齡失業(yè)人員和零就業(yè)家庭人員，沒(méi)有再區(qū)分城鎮(zhèn)農(nóng)村地域。

    我國(guó)公益性崗位制度建設(shè)還處于起步階段，制度誕生至今不到20年。但在較短時(shí)間內(nèi)，公益性崗位的目標(biāo)群體經(jīng)歷了由城市就業(yè)困難對(duì)象向農(nóng)村就業(yè)困難人員和有勞動(dòng)能力的貧困人口的轉(zhuǎn)變，具體是從“4050”大齡就業(yè)困難群體到“零就業(yè)”家庭、低保人員、殘疾人員、退伍軍人、高校畢業(yè)生群體，再到農(nóng)村就業(yè)困難人員。導(dǎo)致兩次轉(zhuǎn)變的因素分別是2008年的國(guó)際金融危機(jī)和2013年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，由此可以將我國(guó)公益性崗位制度發(fā)展分為三個(gè)階段。

    1. 保障社會(huì)穩(wěn)定，解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)（2002—2007年）。2002年3月底，國(guó)有企業(yè)下崗職工為489.9萬(wàn)人，9月底為439萬(wàn)人，達(dá)到1998年以來(lái)最低水平。大量城市登記失業(yè)人員的增加，使得領(lǐng)取失業(yè)保險(xiǎn)金的人數(shù)達(dá)到了歷史最高峰。如何解決下崗失業(yè)人員再就業(yè)問(wèn)題成為焦點(diǎn)。除了鼓勵(lì)勞動(dòng)密集型企業(yè)吸納、鼓勵(lì)人員自謀職業(yè)外，各級(jí)政府開始投資開發(fā)公益性崗位，街道、社區(qū)對(duì)大齡就業(yè)困難人員進(jìn)行重點(diǎn)幫助。這時(shí)的公益性崗位政策以安置就業(yè)困難人員為目的，讓下崗職工認(rèn)識(shí)到只要能克服“面子”問(wèn)題，就能通過(guò)自己的雙手解決吃飯問(wèn)題，進(jìn)而保障社會(huì)穩(wěn)定。重點(diǎn)開發(fā)面向居民社區(qū)服務(wù)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位后勤保障和社區(qū)公共管理的就業(yè)崗位及清潔、綠化、社區(qū)保安、公共設(shè)施養(yǎng)護(hù)等公益性崗位。上海和北京等城市還建立社區(qū)公益性勞動(dòng)組織辦法，“托底安置”就業(yè)困難人員，取得了良好的效果。

    2. 應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)，擴(kuò)大政策覆蓋群體（2008—2012年）。2008年金融危機(jī)使得我國(guó)登記失業(yè)率自2003年之后首次上升，導(dǎo)致大學(xué)生等新增勞動(dòng)力就業(yè)困難。穩(wěn)定就業(yè)崗位與新增就業(yè)崗位兩方面的壓力隨之而來(lái)。此次金融危機(jī)對(duì)具有城鎮(zhèn)本地戶口的非正規(guī)就業(yè)者而言沖擊較大，盡管能被低保等制度覆蓋，但政策對(duì)其捕捉能力有限，遭受就業(yè)沖擊時(shí)，享受不到社會(huì)保障待遇，就業(yè)扶助對(duì)其瞄準(zhǔn)也比較困難。根據(jù)實(shí)際情況公益性崗位政策覆蓋人群開始擴(kuò)大，一些城鎮(zhèn)本地戶口的非正規(guī)就業(yè)者和高校畢業(yè)生被納入進(jìn)來(lái)。公益性崗位為就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力弱的勞動(dòng)力提供就業(yè)機(jī)會(huì)，減輕金融危機(jī)對(duì)其的影響。在前一階段公益性崗位建設(shè)基礎(chǔ)上，地方開始結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要拓展崗位范圍，擴(kuò)大崗位規(guī)模，出現(xiàn)了針對(duì)殘疾人勞動(dòng)強(qiáng)度適宜的公益性崗位和殘疾人管理員等崗位。

    3. 助力精準(zhǔn)扶貧，幫扶農(nóng)村就業(yè)困難人群（2013年至今）。2013年伴隨著“精準(zhǔn)扶貧”的提出，幫扶農(nóng)村就業(yè)困難人群實(shí)現(xiàn)就業(yè)增加收入成為關(guān)注焦點(diǎn)。一方面，農(nóng)村就業(yè)困難人群大多為年齡偏大、勞動(dòng)能力較弱的農(nóng)村常駐人口，其進(jìn)入城市就業(yè)體系存在很大難度，需要就近開發(fā)崗位; 另一方面，為實(shí)現(xiàn)幫扶的可持續(xù)性和避免“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象出現(xiàn)，激發(fā)其脫貧內(nèi)生動(dòng)力十分重要。通過(guò)設(shè)置保潔員、安保員等公益性崗位幫助該群體在本村莊內(nèi)或者臨近村莊就業(yè)，通過(guò)勞動(dòng)獲得收入，避免福利依賴。

    公益性崗位制度開始在農(nóng)村大范圍推廣還與應(yīng)對(duì)農(nóng)村公共服務(wù)需求有關(guān)。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)對(duì)基本公共服務(wù)的需求也在不斷上升。但與城市不同，農(nóng)村并沒(méi)有相應(yīng)制度體系存在，各職能部門合作模式也不成熟，需要采取相應(yīng)措施來(lái)有效彌補(bǔ)制度建設(shè)和機(jī)制運(yùn)行的空白。為滿足此需求，公益性崗位制度在農(nóng)村開發(fā)出多種與公共服務(wù)供給相關(guān)的崗位。加之生態(tài)保護(hù)需要，又開發(fā)護(hù)林防火員、生態(tài)林護(hù)林員等崗位。事實(shí)表明這些崗位項(xiàng)目有著較高的發(fā)展程度，能夠促進(jìn)勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)融合。由于農(nóng)村公益性崗位制度的產(chǎn)生與彌補(bǔ)農(nóng)村相應(yīng)制度建設(shè)空白有關(guān)，因此本身就具有過(guò)渡性和臨時(shí)性，未來(lái)是否會(huì)發(fā)展成為制度性安排還有待探討。針對(duì)貧困人口的公益性崗位安置項(xiàng)目最長(zhǎng)時(shí)限不超過(guò)3年，加之2020年貧困退出的實(shí)現(xiàn)，政策的持續(xù)性還有待觀察。

    通過(guò)對(duì)三個(gè)階段的梳理可以發(fā)現(xiàn)，政策環(huán)境對(duì)我國(guó)公益性崗位制度的發(fā)展起到了重要的作用，每一次環(huán)境的變化都促進(jìn)了制度的發(fā)展。實(shí)施對(duì)象從城市就業(yè)困難人口轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村貧困人口，實(shí)施領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了從城市到農(nóng)村的轉(zhuǎn)變。而崗位設(shè)置和開發(fā)也更側(cè)重于基本公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，對(duì)于貧困戶和殘疾人等弱勞動(dòng)力，專門設(shè)置保潔、護(hù)林等勞動(dòng)強(qiáng)度低的崗位與之對(duì)應(yīng)。

    公益性崗位的成效

    經(jīng)過(guò)近20年的發(fā)展，我國(guó)公益性崗位制度已經(jīng)開發(fā)創(chuàng)造出眾多公益性崗位，形成了比較完善的崗位設(shè)置體系，也在目標(biāo)群體選擇、薪資及支付標(biāo)準(zhǔn)、崗位管理、崗位培訓(xùn)監(jiān)督和退出等方面不斷得到完善。從崗位技能要求和公共服務(wù)需求角度出發(fā)，城市勞動(dòng)力較農(nóng)村而言在公共管理崗位從業(yè)較多，而社區(qū)服務(wù)和綠色生態(tài)建設(shè)崗位在農(nóng)村地區(qū)設(shè)置更多。

    公益性崗位制度的實(shí)行，讓一些很難依靠自己找到工作的就業(yè)困難人員，在政府的幫助下實(shí)現(xiàn)就業(yè)并獲得收入，政策影響也從促進(jìn)就業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)橥ㄟ^(guò)提高收入實(shí)現(xiàn)脫貧。就北京市而言，2018年北京市全年城鎮(zhèn)新增就業(yè)42.3萬(wàn)人，其中安置生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)等農(nóng)村地區(qū)勞動(dòng)力1.2萬(wàn)人到城市公共服務(wù)崗位就業(yè); 鼓勵(lì)用人單位招用、公益性安置，促進(jìn)城鄉(xiāng)困難人員就業(yè)15.2萬(wàn)人。除了增加收入的直觀效用外，對(duì)農(nóng)戶來(lái)說(shuō)通過(guò)勞動(dòng)為村莊提供一定的公共服務(wù)，進(jìn)而參與到村莊的建設(shè)中來(lái)，可以增強(qiáng)其內(nèi)心獲得感，保障社會(huì)穩(wěn)定。在提高生活水平和實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的同時(shí)，貧困人口和殘疾人通過(guò)勞動(dòng)享受福利也能夠避免形成福利依賴和“等、靠、要”的思想。通過(guò)公開公平公正地設(shè)置公益性崗位，保證了有勞動(dòng)能力的低收入戶和殘疾人通過(guò)勞動(dòng)獲得補(bǔ)貼，沒(méi)有勞動(dòng)能力的人員通過(guò)政策兜底給予保障，有效地減少村民之間的矛盾和沖突。

    另一方面，對(duì)社區(qū)而言公益性崗位工作人員所從事的工作多為公共服務(wù)崗和管理崗，公益性崗位就業(yè)和公共服務(wù)雙重職能的結(jié)合，能夠有效擴(kuò)大公共服務(wù)供給，提升服務(wù)質(zhì)量，滿足公共部門對(duì)勞動(dòng)力的巨大需求。如通過(guò)提供社區(qū)服務(wù)，保潔、安保等工作，能夠有效改善環(huán)境衛(wèi)生、社會(huì)治安; 通過(guò)政府購(gòu)買社會(huì)救助服務(wù)，讓公益性崗位人員從事托老托幼及殘疾人服務(wù)，有效緩解養(yǎng)老、助殘、托幼服務(wù)供給不足的壓力，改善社區(qū)福利。除了提高農(nóng)村公共服務(wù)供給水平，還可以幫助村民養(yǎng)成良好的生活方式，逐漸形成對(duì)相關(guān)公共服務(wù)的剛性需求，為今后市場(chǎng)運(yùn)作提供條件。相對(duì)于城市公益性崗位，農(nóng)村公益性崗位有效補(bǔ)充農(nóng)村貧困地區(qū)基本公共服務(wù)不足效果更為突出，能進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

    與以工代賑制度的比較

    以以工代賑和公益性崗位兩項(xiàng)制度為代表的工作福利制度在當(dāng)代中國(guó)扶貧領(lǐng)域主要發(fā)生了兩個(gè)方面的變化：第一，覆蓋群體勞動(dòng)力水平變化，由強(qiáng)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)向弱勞動(dòng)力; 第二，政策效用變化，從支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)到補(bǔ)充基本公共服務(wù)。這些變化集中體現(xiàn)了我國(guó)工作福利制度受益群體聚焦化和政策效用功能化的特點(diǎn)，也反映了我國(guó)工作福利制度對(duì)脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)狀的積極應(yīng)對(duì)。

    如今兩項(xiàng)政策都與扶貧領(lǐng)域緊密結(jié)合，政策影響也不盡相同。首先，兩項(xiàng)制度都與反貧困相結(jié)合，將實(shí)施區(qū)域重點(diǎn)放在農(nóng)村地區(qū)。通過(guò)工程設(shè)置或崗位安排優(yōu)先幫助貧困人口和貧困家庭實(shí)現(xiàn)就業(yè)，成為國(guó)家扶貧開發(fā)戰(zhàn)略的重要組成部分。其次，整合勞動(dòng)力資源，讓勞動(dòng)力實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值和自我發(fā)展。不僅是全勞力人口，部分弱勞動(dòng)力人口也被納入到制度實(shí)施范圍中來(lái)，參與到公益性崗位中一些工作量較小，實(shí)現(xiàn)“扶志”和“扶貧”的有機(jī)結(jié)合，有效地抑制“等、靠、要”思想的滋生。最后，通過(guò)發(fā)揮工程建設(shè)和崗位設(shè)置作用，改善當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和人居環(huán)境。以工代賑建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施，公益性崗位輔助設(shè)施維護(hù)和公共服務(wù)提供，二者共同作用促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和人居環(huán)境發(fā)展。尤其在農(nóng)村地區(qū)，能有效促進(jìn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居和生活富裕，為實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打下基礎(chǔ)。

    而以工代賑與公益性崗位制度作為兩項(xiàng)獨(dú)立的政策，因誕生環(huán)境不同，其政策目標(biāo)、受眾群體特征、政策特性、實(shí)施區(qū)域和項(xiàng)目?jī)?nèi)容也存在區(qū)別。以工代賑立足于經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，公益性崗位重視民生問(wèn)題。因此為達(dá)到二者目標(biāo)，所支持人群的特征差異較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要強(qiáng)勞動(dòng)力的參與，以提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率; 民生問(wèn)題則強(qiáng)調(diào)公平，針對(duì)就業(yè)困難人員等弱勞動(dòng)力群體。二者的政策特點(diǎn)雖都有臨時(shí)性這一點(diǎn)，但是內(nèi)涵不同: “以工代賑”因依托工程的開展，項(xiàng)目制特點(diǎn)突出，臨時(shí)性強(qiáng); 公益性崗位在實(shí)際落實(shí)中，合同也都以3年期限為主，且處于政策變動(dòng)期，也呈現(xiàn)臨時(shí)性特點(diǎn)。但“臨時(shí)性”這一點(diǎn)卻更能反映工作福利的本質(zhì)，減少“福利依賴”出現(xiàn)。（據(jù)《貴州社會(huì)科學(xué)》）