11月7日是個周日，任克義一直忙到將近晚上10點。作為山西省運城市稷山縣藍天救援隊隊長，他帶隊員們走訪了荊平村19個家庭，給孩子分發(fā)過冬衣物和文具。與統(tǒng)一發(fā)放的救災(zāi)物資不同，這些衣服是孩子們自己挑選的。

    10月2日夜間至6日，山西大部分地區(qū)出現(xiàn)極端強降水天氣，洪澇災(zāi)害引發(fā)關(guān)注。而稷山縣的雨從8月下旬就開始了，這個縣城毗鄰汾河，降雨時大時小，最終導(dǎo)致汾河堤壩被洪水沖垮。搶險救災(zāi)熱搜過后，災(zāi)后重建工作還在持續(xù)。

    這批過冬衣物由伙伴機構(gòu)籌款支持，來自河南鄭州的韓青團隊協(xié)調(diào)屬地合作伙伴共同發(fā)放。韓青團隊在多次重大災(zāi)情中都組織了物資募捐，在這方面頗有經(jīng)驗，但他并沒有登記成為公益組織，而是每次視情況掛靠在其他的注冊機構(gòu)中，作為其中一個項目?！爸饕菫榱吮３朱`活性，如果我在鄭州某個區(qū)正式注冊，原則上我只能在該地提供服務(wù)，但救災(zāi)本身是一個跨區(qū)域的工作?！彼f。

    這些“煩惱”等待著推進。全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查報告也以相當(dāng)篇幅，闡述了慈善法在救助自然災(zāi)害等突發(fā)事件中面臨的挑戰(zhàn)，呼吁修訂解決其中的突出問題。

    政策支持需進一步落實

    藍天救援隊是出現(xiàn)在很多救災(zāi)現(xiàn)場的醒目身影，在全國有近800支有品牌授權(quán)的救援隊，知名度很高，但最近他們也面臨一些與韓青類似的尷尬。

    10月14日，北京市民政局官網(wǎng)發(fā)布行政處罰公示，藍天救援隊的創(chuàng)始隊北京隊被處以警告、責(zé)令限期停止活動六個月并罰款二萬元的處罰。原因是其存在違規(guī)設(shè)立分支機構(gòu)的行為，違反了《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第十三條的規(guī)定。同時存在不具有公開募捐資格開展公開募捐的行為，違反慈善法第二十六條規(guī)定。

    北京藍天救援隊總指揮張勇此前接受媒體采訪時解釋，民政局的行政處罰認定北京藍天救援隊設(shè)立了7支地區(qū)救援隊及一個皮卡機動隊，屬于違規(guī)設(shè)立分支機構(gòu)的行為，“北京這么大，我們開展服務(wù)得有各個組，這么多年約定俗成以行政區(qū)劃來稱呼，比如在豐臺的行動組就叫豐臺藍天救援隊，我以前從來都沒考慮過這個問題”。而原則上，這些行動組應(yīng)當(dāng)在豐臺等各個區(qū)分別登記。

    2008年被稱為“中國志愿服務(wù)元年”，汶川地震后慈善組織呈現(xiàn)井噴式發(fā)展。在《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和公益事業(yè)捐贈法等實施經(jīng)驗基礎(chǔ)上，2016年慈善法出臺。

    “慈善法醞釀時間近10年，歷程較為曲折，爭議一直不斷。一個核心爭議是究竟采取監(jiān)管規(guī)制還是鼓勵發(fā)展的思路?！鄙虾＝煌ù髮W(xué)中國公益事業(yè)發(fā)展研究院院長徐家良參與了慈善法草案專家意見稿的起草，他回憶，“比較大的爭議還有兩個，一是慈善屬于社會做的，還是屬于政府做的，如果政府也要做，做多少。二是慈善由專業(yè)機構(gòu)來做，還是各個主體自己來做?！弊詈蠡具_成的一致意見是，要在促進鼓勵的基礎(chǔ)上進行監(jiān)管，政府仍保留一部分慈善事務(wù)，大部分由社會來做，也明確了由慈善組織作為專業(yè)機構(gòu)和專業(yè)人員來做，同時不排除其他主體參與。

    在今年全國人大常委會啟動法律修訂后，數(shù)次專家研討會呈現(xiàn)的共識是，慈善法的效能還需進一步激發(fā)。“公眾參與仍然沒有得到徹底釋放，國內(nèi)的整體捐贈規(guī)模沒有顯著提升，與國內(nèi)生產(chǎn)總值的增長不成比例，慈善組織認定積極性不高?！毙旒伊颊f。

    他感到有一些條款需要與時俱進，“比如慈善法規(guī)定，年度管理費用不得超過當(dāng)年總支出的10%。對于大量小機構(gòu)來說，一年的經(jīng)費可能不到100萬元，那么員工的費用就只有10萬元，連一個全職員工都雇不來?！?/p>

    此外，已經(jīng)出臺的一系列激勵優(yōu)惠政策需進一步落實。北京師范大學(xué)中國公益研究院院長助理兼慈善研究中心主任黃浠鳴舉例，慈善法立法的目標之一是破除雙管理體制，促進慈善組織在民政部門直接登記，也就是不再需要有業(yè)務(wù)主管部門。但實踐中，慈善組織的三類基本形式基金會、社會團體和社會服務(wù)機構(gòu)，現(xiàn)階段登記、設(shè)立還是需要依托《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》進行管理，仍需業(yè)務(wù)主管部門。

    這三大條例中，制定相對較晚的《基金會管理條例》也已施行17年，很多規(guī)定適應(yīng)不了現(xiàn)在的需求，但是慈善法出臺之后三大條例并未修訂出臺，因此需要新的社會組織管理條例等配套文件，落實慈善組織應(yīng)獲得的制度保障。

    完善應(yīng)急狀態(tài)協(xié)調(diào)機制

    每遇重大災(zāi)情，社會力量都會被極大激活，公益事業(yè)承載著社會期待，重要性愈加凸顯。

    “慈善法更多關(guān)注了常態(tài)下的慈善行為，但對于應(yīng)急狀態(tài)只有原則性規(guī)定，政府部門如何建立協(xié)調(diào)機制，如何去動員社會力量參與，在執(zhí)行層面還缺少具體規(guī)范。”黃浠鳴認為，要在應(yīng)急狀態(tài)下做得好，必須在常態(tài)時形成社會力量參與的制度性安排。

    這種合力往往是救災(zāi)中容易缺乏的：政府部門與慈善力量應(yīng)急協(xié)調(diào)機制不足，社會組織之間溝通不夠充分，由此形成的信息壁壘影響著救援效率?！氨热缭跒槟呈∧季钑r，剛開始我們花了很多時間去核實網(wǎng)上流傳的求助信息，有的求助人可能一天會收到很多不同組織的核實電話?！表n青說，首先要弄清楚一個地方到底需要什么物資，而且還要不斷更新，不同階段所需物資是不一樣的。如果有的地方救援人員和物資扎堆，有的地方長時間無人抵達，會造成巨大的物資和人力浪費。

    各方呼吁，應(yīng)將社會力量納入各類應(yīng)急預(yù)案。此次稷山藍天救援隊在救災(zāi)過程中，與當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門形成了響應(yīng)報備、領(lǐng)受任務(wù)機制。但在其他救災(zāi)現(xiàn)場，這并非常態(tài)。

    社會力量還應(yīng)有更大發(fā)揮空間?！熬栀浳镔Y如果只由紅十字會或者慈善總會等統(tǒng)一接收、統(tǒng)一分配，雖然便于管理、掌握信息，但透明度不夠高，分發(fā)效率也比較低?！辈簧賲⑴c了救援救災(zāi)的一線工作人員表示，基層在分配任務(wù)時還會面臨一些實際問題，比如一個村子接到的物資不夠覆蓋全村，誰先發(fā)誰后發(fā)都不合適，有時就會暫不發(fā)放。

    協(xié)作問題也引起了業(yè)內(nèi)的重視。據(jù)南都基金會秘書長彭艷妮介紹，2013年雅安地震后，中國扶貧基金會、南都基金會等共同發(fā)起“基金會救災(zāi)協(xié)調(diào)會”平臺，促進政府救災(zāi)計劃與基金會救災(zāi)行動的融合互補，促進基金會之間互通信息。2020年新冠肺炎疫情嚴重時，依托于該平臺，一些長期關(guān)注應(yīng)急領(lǐng)域的社會組織也加入進來，形成了更大的協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。

    加強慈善組織支持機制建設(shè)

    2018年，中國應(yīng)急管理體制重構(gòu)，在整合多個部門和機構(gòu)的職責(zé)后，國家應(yīng)急管理部掛牌成立，應(yīng)急管理體系和能力大步邁向現(xiàn)代化。社會應(yīng)急救援力量的輔助定位更加明確，但目前專業(yè)的救援組織，尤其是有救災(zāi)搶險能力的組織數(shù)量不足。它們需要被納入完整的救援體系中，得到專業(yè)訓(xùn)練，并找到穩(wěn)定資金來源。

    應(yīng)急救援是非常依賴專業(yè)能力的領(lǐng)域，日常需要大量的技能訓(xùn)練。任小倫是河南鄭州金水區(qū)藍天救援隊隊長，先后參加了河南、山西洪災(zāi)救援。他介紹，有的隊員要會操作救生艇，有的要會使用聲納系統(tǒng)進行水下探測，同時整個隊伍要經(jīng)過體能考核，具有急救員資格、無線電執(zhí)照等。除了掌握專業(yè)技能，還要服務(wù)足夠時長。而目前國內(nèi)一些社會救援力量得不到有效訓(xùn)練，在救災(zāi)現(xiàn)場出現(xiàn)了救援隊本身還需要救援的情形。

    為了提高隊伍的專業(yè)性，以稷山縣藍天救援隊為例，當(dāng)?shù)貞?yīng)急部門、藍天救援隊等組織了一些培訓(xùn)，但是費用需要自理，因此資金問題成為隊員流失的最大原因。

    任小倫坦言，他們的救生艇是隊員自己籌款買的。平時參與救援的食宿、路費也都是自理。而稷山縣藍天救援隊還沒有救生艇等設(shè)備，需要時只能請鄰縣的救援隊幫忙。

    彭艷妮指出，目前資助型基金會數(shù)量極少，其他類型的社會組織往往要從其他渠道籌款。除了自籌，部分資金還來源于政府購買服務(wù)以及企業(yè)或個人捐贈。

    目前在災(zāi)害較為頻發(fā)的四川成都，當(dāng)?shù)胤勒饻p災(zāi)局為四川藍天救援隊提供了可涵蓋人員保險、訓(xùn)練經(jīng)費以及行政成本的費用，但這種作法并不普遍。全國人大常委會慈善法執(zhí)法檢查報告也指出，政府通過購買服務(wù)支持慈善組織的機制還有待進一步完善。

    彭艷妮與黃浠鳴都提到了社會意識。災(zāi)害發(fā)生時，會收到大量捐款，但這些都是賑災(zāi)專款。黃浠鳴感慨，救援力量不可能是災(zāi)害出現(xiàn)的時候就能自然出現(xiàn)的，前期的預(yù)防和應(yīng)急準備、監(jiān)測和預(yù)警，后期的災(zāi)后重建，沒有那么多目光關(guān)注，投入的力量也不夠。在應(yīng)急狀態(tài)下，大家覺得需要平臺建設(shè)、隊伍建設(shè)，但建設(shè)是長期性的。

    （據(jù)《光明日報》）