民國時(shí)期，我國東北地區(qū)“旗民分賑”的二元化賑災(zāi)體制被消解，取而代之的是按受災(zāi)嚴(yán)重程度的平等賑濟(jì)。同時(shí)，民間義賑逐步興起。這些轉(zhuǎn)變對(duì)于整個(gè)近代東北地區(qū)社會(huì)慈善救助事業(yè)的發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。

    東北近代賑災(zāi)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)

    東北地方政府的賑災(zāi)措施東北地方政府賑災(zāi)的地域性特點(diǎn)近代東北地方政府賑災(zāi)轉(zhuǎn)型

    在賑災(zāi)機(jī)構(gòu)的設(shè)立上，民國政府從鞏固統(tǒng)治地位的角度出發(fā)，開始自中央至地方建立起專司賑濟(jì)的機(jī)構(gòu)，并在國家財(cái)政預(yù)算中設(shè)立專門的救災(zāi)準(zhǔn)備金。在社會(huì)方面，由外國人士和新型商人開創(chuàng)了民間義賑模式，建立起永久性的賑災(zāi)團(tuán)體，建立起網(wǎng)絡(luò)化、規(guī)模化的民間賑災(zāi)體系。

    民國時(shí)期，如果遇到災(zāi)情，政府大多會(huì)立即組織一個(gè)專門負(fù)責(zé)這項(xiàng)災(zāi)情的機(jī)構(gòu)，多以急賑會(huì)、救濟(jì)會(huì)或籌賑會(huì)為名。如在《奉天省長公署為國務(wù)院等擬于哈埠設(shè)立慈善救濟(jì)會(huì)募款籌助由俄歸僑的訓(xùn)令》檔案中就有設(shè)立慈善救濟(jì)會(huì)字樣：“該僑民于過激主義沾濡已久，互相傳播，一旦爆發(fā)實(shí)為腹心之患，現(xiàn)擬于哈埠設(shè)立慈善救濟(jì)會(huì)……請(qǐng)由政府主持通電勸募?！痹凇斗钐焓￠L公署刊發(fā)東北籌賑會(huì)吉林分會(huì)組設(shè)成立的通令》中又發(fā)給印章以示鄭重：“組設(shè)東北籌賑會(huì)吉林分會(huì)，經(jīng)于十七年十二月十七日正式成立，并推張作相為會(huì)長……并經(jīng)吉林省長公署頒發(fā)木質(zhì)關(guān)防一顆，文曰東北籌賑會(huì)吉林分會(huì)，關(guān)防當(dāng)于十二月二十九日啟用?！边@些籌賑會(huì)都隸屬于民政廳，擁有一定的賑務(wù)權(quán)力，但是所有賑務(wù)人員均是義務(wù)職，不給予薪水，賑災(zāi)工作結(jié)束后即行解散。

    在民國時(shí)期東北地方政府組設(shè)的救災(zāi)機(jī)構(gòu)中，設(shè)立于民國十九年（1930年）的同善堂最為典型，后來改組為遼寧省會(huì)救濟(jì)院。在遼寧省會(huì)救濟(jì)院致沈陽市政公所的第130號(hào)公函里，詳細(xì)介紹了救濟(jì)院的歷史沿革和所設(shè)立的各所及其功用，其中包括養(yǎng)老所、殘養(yǎng)所、孤兒院、育嬰所、濟(jì)良所、盲童學(xué)校、珠林寺、施醫(yī)所、醫(yī)科專門學(xué)校、產(chǎn)科女醫(yī)學(xué)校、救產(chǎn)所、貧民工廠、實(shí)業(yè)女工廠等13個(gè)部門。從遼寧省會(huì)救濟(jì)院的組建歷程和機(jī)構(gòu)設(shè)置可以看出，民國時(shí)期東北地方政府的賑災(zāi)機(jī)構(gòu)大都有一個(gè)從“民辦”和“官督商辦”的大致歷程，其內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)已經(jīng)達(dá)到了比較完備的程度，基本上涉及了社會(huì)救助的各個(gè)方面。

    東北地方政府的賑災(zāi)措施

    “以工代賑”的賑災(zāi)措施。民國時(shí)期的“以工代賑”是近代東北地方政府賑災(zāi)采取的常用手段之一，承襲自清代，貫穿于整個(gè)民國時(shí)期。1926年6月25日，“中國華洋義賑救災(zāi)會(huì)豐寧支會(huì)擬招募災(zāi)民前往綏遠(yuǎn)挖河工作，可用一二千人”，并制定招募辦法七條作為招工準(zhǔn)則：“一、地點(diǎn)綏遠(yuǎn)。做工時(shí)如挖河寬長各一丈，深一尺，工銀三毛二分，如深五尺以下，五毛，如能多挖，工資增加。二、應(yīng)募工人用米每升銀元九分可以來代價(jià)。三、應(yīng)募工人所用家具可向義賑救災(zāi)總會(huì)購買，按原置收價(jià)。四、應(yīng)募工人前往時(shí)每批三十八人由工頭藝人帶領(lǐng)，務(wù)于下月第一星期內(nèi)起身。五、應(yīng)募工人以誠實(shí)可靠，粗通文字為合格。六、如愿應(yīng)募者須于告白宣布之日起三日以內(nèi)赴天主堂院內(nèi)救災(zāi)支會(huì)報(bào)告，以便報(bào)告總會(huì)預(yù)備火車。七、應(yīng)募工人由北平上車開至綏遠(yuǎn)，每人給伙食銀九毛，川資六毛，未須于頭一個(gè)月工資內(nèi)扣還。”“以工代賑”這種形式既可以吸納因受災(zāi)而產(chǎn)生的無業(yè)流民，又有助于災(zāi)后的重建工作，更為重要的是“以工代賑”可以為東北地方政府節(jié)省大量賑災(zāi)開支。

    先進(jìn)科技手段在救災(zāi)救濟(jì)中的運(yùn)用。在救災(zāi)救濟(jì)中運(yùn)用先進(jìn)科技，這是民國時(shí)期東北地方政府賑災(zāi)的一個(gè)顯著特點(diǎn)。以火車、輪船為代表的現(xiàn)代化交通工具被廣泛應(yīng)用在賑災(zāi)第一線?！敖瓭h水災(zāi)，東北捐助賑糧三萬石。業(yè)飭由各省區(qū)就地購買，匯運(yùn)營口，再由中央派輪接運(yùn)?！币噪娫?、電報(bào)為代表的現(xiàn)代化通訊工具也被應(yīng)用到實(shí)際工作中去，以報(bào)紙、電影的先進(jìn)宣傳方式也在賑災(zāi)募捐中起到了重要的作用?！坝杉辟c會(huì)委托東三省民報(bào)、新民晚報(bào)、東三省公報(bào)、東北商工日?qǐng)?bào)、民眾報(bào)、醒時(shí)報(bào)、新亞日?qǐng)?bào)七家報(bào)社一律代收捐款。”“勸募賑衣辦法：一面遍貼標(biāo)語（如電車、公共汽車、電桿、各公共娛樂場所，由東三省民報(bào)趙社長承辦），一面用電影廣告（由公安局承辦）。”

    嚴(yán)懲徇私舞弊的賑務(wù)人員。對(duì)于在賑災(zāi)過程中玩忽職守、徇私舞弊的賑務(wù)人員，民國政府是嚴(yán)懲不貸的。民國時(shí)期，由于晚清嚴(yán)刑峻法時(shí)代的結(jié)束，民國政府頒行了更能體現(xiàn)人權(quán)的民國法律。對(duì)于賑災(zāi)不力人員的處理也更加人性化，所受處罰情節(jié)最輕的也從革職降為罰金，最重仍舊是處以刑法定罪。在《呈省政府為盤山縣村長孫乃勤辦賑處罰情形》的公文中，就記載著對(duì)于村長孫乃勤在發(fā)放賑糧時(shí)營私舞弊所得到的處罰：“……急賑原為救濟(jì)災(zāi)民所發(fā)糧米規(guī)定數(shù)目不得妄自添損，通令各屬遵辦在案，茲查縣屬三家子村長孫乃勤發(fā)放賑糧、賑米到村，時(shí)因城斗與村斗大小稍有差異，竟將斗底加添柴板，任意發(fā)放……究屬辦事不力，擬按照行政罰款，處于罰金，定價(jià)大洋八十元，以示懲儆……全數(shù)留縣充作賑款，歸入冬賑案內(nèi)購糧散放，藉資輔助。”罰金大洋八十元，約合今人民幣3600-4000元，這樣一個(gè)數(shù)目對(duì)村長這種基層公務(wù)員來說確是一個(gè)不小的數(shù)目，而且收繳上來的罰金也被就地用于當(dāng)?shù)貫?zāi)荒賑濟(jì)工作當(dāng)中。

    東北地方政府賑災(zāi)的地域性特點(diǎn)

    民國時(shí)期的東北地方政府先后經(jīng)歷了張作霖、張學(xué)良父子主政時(shí)期。張作霖時(shí)代，中國處于北洋軍閥混戰(zhàn)時(shí)期，張作霖采取名義上聽從中央政府而實(shí)際上實(shí)行閉關(guān)自治的政策，依靠日本，排擠俄國勢(shì)力，發(fā)展自己的經(jīng)濟(jì)、軍事勢(shì)力?；使猛褪录螅瑥垖W(xué)良子承父位，宣布東北易幟遵從南京中央政府實(shí)現(xiàn)中國統(tǒng)一，調(diào)停中原大戰(zhàn)，一時(shí)間使得東北成為中國的政治中心之一。政治上的特殊地位，加之經(jīng)濟(jì)上的強(qiáng)大實(shí)力，使得既強(qiáng)勁有力又相對(duì)獨(dú)立，并且時(shí)常出現(xiàn)“閉關(guān)自救”的局面。

    1926年6月，東北三省空前大旱，百姓生活困苦。面對(duì)這種旱災(zāi)，奉天省長公署下令采取十條應(yīng)急措施：“一、三省食糧應(yīng)一律禁止出口。二、各縣燒鍋應(yīng)飭一律停止。三、應(yīng)飭各縣酌量專宜預(yù)備晚田籽種。四、應(yīng)飭各縣查報(bào)新舊倉谷或谷款。五、應(yīng)飭各縣查報(bào)現(xiàn)存?zhèn)}糧是否足用。六、宜飭各縣批夠食糧以備不足。七、宜飭各縣隨時(shí)查報(bào)貧民升級(jí)狀況。八、應(yīng)飭各縣平定糧價(jià)物價(jià)。九、南滿沿線各站惟存?zhèn)浼Z盛多，應(yīng)令就近各縣知事證實(shí)調(diào)查，一面找向糧商接洽勻夠留存，一面報(bào)告省署備作統(tǒng)計(jì)。十、通令各縣警甲對(duì)于地方治安應(yīng)特別設(shè)法維護(hù)，以防意外之變。”這十條應(yīng)急措施涉及到了糧食禁止入關(guān)、節(jié)約糧食、籌措糧種、存谷統(tǒng)計(jì)、購糧備荒、貧民生活狀況調(diào)查、平定物價(jià)、維持治安等幾個(gè)方面。其中維持治安是為了防止饑民暴亂；購糧備荒、平定物價(jià)是為了安撫民心；禁止糧食入關(guān)則是由東北作為奉系軍閥割據(jù)勢(shì)力所在的特殊政治形勢(shì)所決定的。

    民國時(shí)期的東北地區(qū)之所以能夠出現(xiàn)這種禁止糧食出關(guān)，施行“閉關(guān)自救”的局面，與奉系軍閥相對(duì)獨(dú)立的政治地位和強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力有著密切關(guān)系。它明顯脫離中央政府的賑災(zāi)體系之外，獨(dú)立成章，形成了近代東北賑災(zāi)的又一個(gè)顯著的地域性特點(diǎn)。但是這種“閉關(guān)自救”的情況主要出現(xiàn)在張作霖主政東北時(shí)期，隨著張學(xué)良的東北易幟，東北地區(qū)與中央實(shí)現(xiàn)了形式上的統(tǒng)一，東北地區(qū)的賑災(zāi)活動(dòng)就與中國其他地區(qū)逐步聯(lián)系起來了。

    在近代東北地區(qū)的外國勢(shì)力中，以代表日本勢(shì)力的南滿洲鐵道株式會(huì)社和代表沙皇俄國（后為蘇俄）勢(shì)力的東省鐵路公司最為強(qiáng)大。他們?cè)跂|北政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化各個(gè)方面上都進(jìn)行滲透和干預(yù)，這就使得東北地區(qū)的政治力量格局變得十分錯(cuò)綜復(fù)雜。

    作用于近代東北的賑災(zāi)政策也是一樣，中方的政策和措施只可以涉及到除了中東路和南滿鐵路及其附屬地以外的所有省、縣，對(duì)日俄鐵路附屬地則是毫無作用的。在1925年8月4日的《晨報(bào)》上就看在這樣一則消息：“近扎蘭諾爾煤礦之礦脈，忽發(fā)生火災(zāi)，形勢(shì)日益擴(kuò)大，行將延及滿洲里至扎蘭諾爾間二十四俄里躲避線之中央線……此項(xiàng)防災(zāi)工費(fèi)，東鐵約需支出數(shù)萬元之巨，聞已支出經(jīng)費(fèi)，派定委員厲行防止。”為救濟(jì)直魯難民東北地方政府也要先與東省鐵路公司商議后，方可救濟(jì)。在1927年12月29日的《晨報(bào)》上就有這樣的刊載：“現(xiàn)哈爾濱總商會(huì)會(huì)長張鳳亭，以舊歷年關(guān)在即，難民前來之期，當(dāng)屬非遙，亟應(yīng)預(yù)籌救濟(jì)方法以免有臨渴掘井情事，前曾函請(qǐng)東省鐵路當(dāng)局共同籌謀救濟(jì)方法。”

    近代東北地方政府賑災(zāi)轉(zhuǎn)型

    由于西學(xué)東漸、西潮東至，中國近代社會(huì)進(jìn)入了前所未有的變革轉(zhuǎn)型時(shí)期。近代東北地區(qū)也隨之轉(zhuǎn)變，東北新政也屢屢開新，新的社會(huì)風(fēng)氣、社會(huì)生活層出不窮。在災(zāi)荒救助方面，東北地方政府的賑災(zāi)濟(jì)荒政策也進(jìn)行了相應(yīng)的調(diào)整。近代東北地區(qū)與同期全國其他地區(qū)比較起來并不是一個(gè)自然災(zāi)害高發(fā)區(qū)，然而就是在這樣一個(gè)地區(qū)孕育了政府賑災(zāi)的轉(zhuǎn)型。這種轉(zhuǎn)型體現(xiàn)在賑災(zāi)理念的轉(zhuǎn)型，先進(jìn)科技的應(yīng)用和賑災(zāi)體制的轉(zhuǎn)型三個(gè)方面。

    首先是賑災(zāi)理念的轉(zhuǎn)型。隨著近代國力的日趨衰弱，“強(qiáng)社會(huì)，弱政府”的社會(huì)局面日漸形成，傳統(tǒng)的賑災(zāi)理念也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，主要體現(xiàn)在社會(huì)力量在賑災(zāi)救濟(jì)上的作用日趨增大，政府從一管到底的位置轉(zhuǎn)變?yōu)橐环N先行者的角色，大部分后續(xù)賑濟(jì)都是由民間組織繼續(xù)完成的。東北地方政府已經(jīng)成為賑災(zāi)的牽頭人。

    其次是先進(jìn)科技的應(yīng)用。19世紀(jì)60至90年代的洋務(wù)運(yùn)動(dòng)，推動(dòng)了中國近代工業(yè)化的發(fā)展，其中一個(gè)方面就是交通通訊事業(yè)的近代化。同時(shí)，近代東北地區(qū)，由于日俄勢(shì)力的侵入，東北之被動(dòng)現(xiàn)代化日益明顯。張氏父子為確保自身統(tǒng)治利益，也在加速自己的現(xiàn)代化建設(shè)，從而使近代東北總體現(xiàn)代化程度走在全國前列。在近代東北的賑災(zāi)活動(dòng)中，這些現(xiàn)代化的交通通訊方式得到了充分的利用，從鐵路、輪船到電話、電報(bào)，在賑災(zāi)各個(gè)方面都展現(xiàn)了新科技的力量，加速實(shí)現(xiàn)了賑災(zāi)工作的現(xiàn)代化。

    再次是賑災(zāi)體制的轉(zhuǎn)型。以各種專門賑災(zāi)機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)為標(biāo)志，并設(shè)立專門的救災(zāi)準(zhǔn)備金，發(fā)行賑災(zāi)公債，實(shí)現(xiàn)了賑災(zāi)的?？顚Ｓ?，提供了充足的賑災(zāi)款項(xiàng)。各地的民間義賑組織也相繼出現(xiàn)，并在各省設(shè)立分會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)了賑災(zāi)體制的系統(tǒng)化和規(guī)?；?。（據(jù)《遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)》）